如何讓行政處罰經(jīng)得起行政復(fù)議、行政訴訟的考驗(yàn)？筆者將通過(guò)本期檢索、梳理的行政機(jī)關(guān)敗訴案例，與您分享行政處罰中因行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)進(jìn)行行政處罰，可能引發(fā)所作出的行政處罰被撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)，并被判決重新作出行政行為的法律風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)作為行政執(zhí)法人員須引以為戒！

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十五條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施?！缎姓V訟法》第七十條規(guī)定，行政行為超越職權(quán)的，人民法院判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出行政行為。由此可見(jiàn)，行政機(jī)關(guān)對(duì)所作出的行政處罰不具有法定職責(zé)時(shí)，行政處罰將存在被法院撤銷(xiāo)，并要求重新作出的法律風(fēng)險(xiǎn)。

筆者發(fā)現(xiàn)，行政處罰中行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)的行為屢見(jiàn)不鮮，究其原因在于政府行政管理特別如礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、藥品食品安全、建筑工程、房地產(chǎn)市場(chǎng)、城市規(guī)劃、金融等經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域都或多或少存在不同行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)重復(fù)、權(quán)力交叉或多頭管理等情況，這些復(fù)雜的情況下，行政執(zhí)法人員在違法行為查處時(shí)容易混淆行政職權(quán)的行使，這就造成了行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)實(shí)施行政行為的情況時(shí)有發(fā)生。正如本期所引案例，案涉住建部門(mén)作出的行政處罰最終被法院撤銷(xiāo)，就是因?yàn)楫?dāng)事人的行政行為違反了城鄉(xiāng)規(guī)劃法律規(guī)范，依法應(yīng)當(dāng)由規(guī)劃行政主管部門(mén)監(jiān)管，而在本案中住建部門(mén)卻依據(jù)建設(shè)工程質(zhì)量管理的法律規(guī)范作出了行政處罰，法律適用錯(cuò)誤，超越職權(quán)，處罰不當(dāng)。

還應(yīng)注意的是，行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍并非一成不變。如本期案例中，住建部門(mén)一開(kāi)始對(duì)案涉行政違法行為進(jìn)行立案、調(diào)查等環(huán)節(jié)時(shí)具有行政處罰權(quán)，但后續(xù)過(guò)程中因行政機(jī)關(guān)之間的職能轉(zhuǎn)劃，行政處罰權(quán)的實(shí)施主體亦發(fā)生了轉(zhuǎn)變，職能轉(zhuǎn)變后，不具有職能的住建部門(mén)應(yīng)當(dāng)將行政處罰事項(xiàng)移送具有法定職權(quán)的規(guī)劃主管部門(mén)進(jìn)行處理，正因未及時(shí)移送，仍然作出行政處罰才導(dǎo)致了住建部門(mén)最終案件敗訴的結(jié)果。

最后筆者建議，應(yīng)對(duì)“超越職權(quán)”這個(gè)坑，正確的打開(kāi)方式應(yīng)當(dāng)為“事前做好防范，事后主動(dòng)糾錯(cuò)”。即：行政處罰實(shí)施前，行政執(zhí)法人員應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)權(quán)力清單及相關(guān)機(jī)構(gòu)職責(zé)調(diào)整文件等，結(jié)合案件實(shí)際情況確定是否具有法定職責(zé)，對(duì)無(wú)法定職責(zé)的行政行為應(yīng)依法及時(shí)移送有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行處理，做好事前風(fēng)險(xiǎn)防范。如行政處罰實(shí)施后才發(fā)現(xiàn)不具有行政職責(zé)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于超越職權(quán)導(dǎo)致行政處罰違法，可能存在行政處罰被撤銷(xiāo)、確認(rèn)違法等法律風(fēng)險(xiǎn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行自我糾錯(cuò)，即主動(dòng)改正已作出的行政處罰，如此可避免面臨行政處罰被復(fù)議、訴訟撤銷(xiāo)的尷尬局面，有利于提高行政處罰形象及公信力，更有利于法治政府建設(shè)。

案件名稱(chēng)：永州中建置業(yè)發(fā)展有限公司訴永州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、永州市人民政府行政處罰及行政復(fù)議一案
 

審理法院：湖南省永州市中級(jí)人民法院
 

案　　號(hào)：（2020）湘11行終190號(hào)

裁判日期：2020年08月31日
 

檢索來(lái)源：中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)

永州中建置業(yè)發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“永州中建公司”或“被上訴人”）投資開(kāi)發(fā)承建位于永州市冷水灘區(qū)清橋路濱江豪園小區(qū)內(nèi)的濱江新城A3棟商住大廈，于2015年9月建成并通過(guò)驗(yàn)收。2018年5月，被上訴人決定在濱江新城A3棟地下負(fù)一層建兩個(gè)游泳池，一個(gè)是濱江豪園·新城-游泳池（供成年人使用），另一個(gè)是濱江豪園·新城-兒童游泳池。被上訴人作為建設(shè)單位承建的上述兩個(gè)工程項(xiàng)目均沒(méi)有到建設(shè)工程規(guī)劃主管部門(mén)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

2019年5月31日，上訴人永州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“永州市住建局”或“上訴人“）出函說(shuō)明，認(rèn)為因?yàn)I江豪園游泳池項(xiàng)目屬于室內(nèi)裝修項(xiàng)目，故其無(wú)此職能對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行報(bào)建審批。上訴人永州市住建局的建設(shè)工程規(guī)劃管理職能已于2019年5月31日劃歸永州市自然資源和規(guī)劃局。

2019年8月6日，濱江新城A3棟的業(yè)主上訪，市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)令有關(guān)部門(mén)予以查處。2019年9月24日，永州市住建局曾對(duì)被上訴人作出永住建罰[2019]25號(hào)《行政處罰決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《25號(hào)處罰決定》），認(rèn)定涉案項(xiàng)目屬于室內(nèi)裝飾裝修中涉及結(jié)構(gòu)安全的改建工程，裝修人從事住宅室內(nèi)裝飾裝修活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，被上訴人未經(jīng)規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)；另外被上訴人在該改建工程項(xiàng)目中存在未按照國(guó)家規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)擅自違法建設(shè)的行為，屬違法建設(shè)行為。決定對(duì)被上訴人處罰款人民幣45萬(wàn)元。

2019年11月5日，永州市住建局對(duì)被上訴人作出永住建罰[2019]28號(hào)《行政處罰決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《28號(hào)處罰決定》），認(rèn)定：被上訴人在游泳池改造項(xiàng)目中存在將建設(shè)工程發(fā)包給不具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的施工單位施工的行為，違反了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第七條之規(guī)定，屬違法建設(shè)行為。依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第五十四條之規(guī)定并結(jié)合本案實(shí)際情況，決定對(duì)被上訴人處罰款人民幣50萬(wàn)元。

被上訴人不服，向上訴人永州市政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2020年3月10日，永州市政府作出永政復(fù)決字[2019]155號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《155號(hào)復(fù)議決定》），決定維持永州市住建局作出的《28號(hào)處罰決定》。

被上訴人仍不服，訴至法院，請(qǐng)求撤銷(xiāo)永州市住建局作出的《28號(hào)處罰決定》和永州市政府作出的《155號(hào)復(fù)議決定》。

涉案項(xiàng)目是否屬室內(nèi)裝飾裝修中涉及結(jié)構(gòu)安全的改建工程，是否應(yīng)當(dāng)先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)；永州市住建局對(duì)涉案項(xiàng)目的建設(shè)行為是否有權(quán)處罰，作出處罰決定程序是否合法，適用法律法規(guī)是否正確。

法院認(rèn)為，本案中被上訴人永州中建公司投資開(kāi)發(fā)承建的濱江新城A3棟商住大廈已于2015年9月建成并通過(guò)驗(yàn)收。2018年5月，永州中建公司未經(jīng)批準(zhǔn)在濱江新城A3棟室內(nèi)地下負(fù)一層搭建兩個(gè)游泳池（即涉案項(xiàng)目），明顯違反《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》第六條規(guī)定，屬于未經(jīng)批準(zhǔn)不得有的行為之一，即搭建建筑物、構(gòu)筑物。

《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》第三十九條規(guī)定“未經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，在住宅室內(nèi)裝飾裝修活動(dòng)中搭建建筑物、構(gòu)筑物的，……由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)按照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法規(guī)的規(guī)定處罰”。本案中，被上訴人永州中建公司在濱江新城A3棟室內(nèi)地下負(fù)一層，改變?cè)薪Y(jié)構(gòu)搭建兩個(gè)游泳池，屬于《住宅室內(nèi)裝飾裝修管理辦法》第六條第一項(xiàng)未經(jīng)批準(zhǔn)，不得有的行為之一，應(yīng)由城市規(guī)劃行政主管部門(mén)依法予以處罰。而本案中上訴人永州市住建局的建設(shè)工程規(guī)劃管理職能已于2019年5月31日劃歸永州市自然資源和規(guī)劃局。即永州市自然資源和規(guī)劃局作為城市規(guī)劃行政主管部門(mén)才有職權(quán)對(duì)永州中建公司未經(jīng)批準(zhǔn)從事違法建設(shè)行為，依法進(jìn)行處罰。

本案中，永州市住建局對(duì)案涉室內(nèi)裝飾裝修行為進(jìn)行立案查處、調(diào)查、下發(fā)工程停整通知等行政處罰前的程序合法，但因職能轉(zhuǎn)劃，永州市住建局無(wú)權(quán)適用規(guī)劃法律、法規(guī)進(jìn)行處理，應(yīng)移送相關(guān)職能部門(mén)處理。

上訴人永州市住建局在2019年11月5日作出《28號(hào)處罰決定》時(shí)，適用《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，屬適用法律法規(guī)錯(cuò)誤，應(yīng)予以撤銷(xiāo)。永州市政府作出復(fù)議決定的程序亦合法，但作出《155號(hào)復(fù)議決定》維持永州市住建局的《28號(hào)處罰決定》的結(jié)論錯(cuò)誤，應(yīng)一并予以撤銷(xiāo)。最終法院駁回了永州市政府、永州市住建局的上訴請(qǐng)求，維持了一審判決。