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     2019年12月17日自然資源部發(fā)布的《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）第十四條第三款規(guī)定“壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源，對(duì)行使礦業(yè)權(quán)造成直接影響的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)與礦業(yè)權(quán)人協(xié)商，并給予合理補(bǔ)償；協(xié)商不成的，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府處理。建設(shè)單位或者礦業(yè)權(quán)人對(duì)處理決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。”該規(guī)定將壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償/賠償爭(zhēng)議（以下簡(jiǎn)稱“壓覆賠償爭(zhēng)議”）界定為行政糾紛。該條款在理論界以及實(shí)務(wù)界引起了廣泛爭(zhēng)議。壓覆賠償爭(zhēng)議究竟是民事糾紛還是行政糾紛？對(duì)于此問(wèn)題，樹(shù)人律師從法理以及司法實(shí)踐的角度予以分析。

    建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人均為民事主體，雙方之間因壓覆賠償產(chǎn)生的爭(zhēng)議，屬于民事?tīng)?zhēng)議。

    該爭(zhēng)議應(yīng)首先由雙方平等協(xié)商解決，協(xié)商不成的，根據(jù)《民事訴訟法》第三條：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系提起的民事訴訟，適用本法的規(guī)定”，可向法院提起民事訴訟。

    根據(jù)《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國(guó)土資發(fā)[2010]137號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“137號(hào)文”）等相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源，需事先辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批登記。

    壓覆礦產(chǎn)資源審批是自然資源主管部門就是否同意建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源而作出審批的具體行政行為。在該法律關(guān)系中，自然資源主管部門作為行政主體，建設(shè)單位作為行政相對(duì)人，建設(shè)單位對(duì)行政主體作出的壓覆礦產(chǎn)資源審批行為有異議的，可以提出行政復(fù)議或行政訴訟。

    由此可見(jiàn)，壓覆礦產(chǎn)資源審批爭(zhēng)議屬于行政糾紛。而壓覆賠償爭(zhēng)議性質(zhì)不同，其是建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人平等主體之間因協(xié)商不成，或者賠償協(xié)議未能按約履行而產(chǎn)生的爭(zhēng)議，不涉及任何的行政行為，應(yīng)當(dāng)屬于民事糾紛。

    根據(jù)《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收農(nóng)民集體所有土地；征收農(nóng)民集體所有土地由省級(jí)以上人民政府審批，由市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施；征收土地補(bǔ)償內(nèi)容包括青苗補(bǔ)償和地上補(bǔ)償費(fèi)、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用等。

    根據(jù)《物權(quán)法》《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定，為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，由市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的房屋征收和補(bǔ)償工作。征收補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ罕徽魇辗课莸膬r(jià)值的補(bǔ)償，因征收房屋造成的臨時(shí)搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償，因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。

    根據(jù)上述規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地、國(guó)有土地上房屋的征收主體為國(guó)家，具體由市、縣級(jí)人民政府實(shí)施，為國(guó)家征收行為。且土地征收補(bǔ)償、國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償范圍均由法律法規(guī)明確規(guī)定，該補(bǔ)償屬于行政補(bǔ)償，由政府負(fù)責(zé)支付補(bǔ)償費(fèi)用。由于土地、房屋征收行為屬于行政行為，因征收補(bǔ)償而發(fā)生的爭(zhēng)議的，被征收人可提起行政復(fù)議或行政訴訟。

    根據(jù)137號(hào)文的規(guī)定，建設(shè)單位依法辦理壓覆礦產(chǎn)資源審批備案登記的，可以壓覆重要礦產(chǎn)資源，但需給予礦業(yè)權(quán)人合理補(bǔ)償。由此可見(jiàn)，壓覆礦產(chǎn)資源補(bǔ)償/賠償主體為建設(shè)單位，該補(bǔ)償/賠償屬于民事補(bǔ)償/賠償，而非行政補(bǔ)償/賠償。

    根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）第十四條第三款規(guī)定的規(guī)定，壓覆補(bǔ)償協(xié)商不成的，由有關(guān)省級(jí)人民政府處理；建設(shè)單位或者礦業(yè)權(quán)人對(duì)處理決定不服的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟。該條款等于將壓覆賠償爭(zhēng)議界定為行政糾紛，對(duì)礦業(yè)權(quán)人而言顯失公平。

    首先，上述規(guī)定等于讓政府直接或者變相的“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員”?，F(xiàn)在的很多工程建設(shè)項(xiàng)目，尤其是重大項(xiàng)目，幾乎都是政府、政府部門或政府的平臺(tái)公司實(shí)施或者重點(diǎn)引進(jìn)的項(xiàng)目。政府對(duì)這些項(xiàng)目可謂是不余遺力地全方位保障，如果這些項(xiàng)目因壓覆賠償問(wèn)題和礦業(yè)權(quán)人產(chǎn)生爭(zhēng)議后，必須交由省級(jí)政府去處理，并且把政府的處理作為提起行政復(fù)議和行政訴訟的前置程序，同時(shí)在“合理補(bǔ)償”又具有很大自由裁量空間的情況下，就基本等于是把壓覆賠償爭(zhēng)議的決定權(quán)賦予了省級(jí)政府。而即便是省級(jí)政府，在對(duì)待自己、自己的下級(jí)政府或下屬部門與礦業(yè)權(quán)人的爭(zhēng)議時(shí)，如何有效的保持公正公平呢？在如此的制度安排下，礦業(yè)權(quán)人的合法利益將無(wú)法達(dá)到有效保障。

    其次，壓覆賠償涉及地質(zhì)資源、評(píng)估、法律責(zé)任認(rèn)定等專業(yè)領(lǐng)域知識(shí)，政府部門能否匹配上述專業(yè)人員，迅速建立起具有裁判能力的隊(duì)伍是個(gè)問(wèn)題。如果將裁判的權(quán)力交給政府，政府又不具備裁判的能力，屆時(shí)也會(huì)將政府陷入兩難。

    再次，壓覆賠償本質(zhì)上屬于民事責(zé)任，通過(guò)民事訴訟或仲裁解決壓覆賠償爭(zhēng)議更為妥當(dāng)。當(dāng)然，政府的行政處理也有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，比如效率可能更高，但不應(yīng)作為唯一的救濟(jì)途徑。應(yīng)給予當(dāng)事人選擇爭(zhēng)議解決方式的權(quán)利。

    最后，在壓覆索賠過(guò)程中，由于涉及到壓覆資源量的調(diào)查、壓覆財(cái)產(chǎn)價(jià)值的評(píng)估，以及壓覆審批程序，礦業(yè)權(quán)人一般是等待幾年的時(shí)間仍遲遲無(wú)法獲得賠償，此時(shí)若不允許礦業(yè)權(quán)人直接提起訴訟，先由政府前置處理、再提起行政訴訟，相當(dāng)于又延長(zhǎng)了進(jìn)程，增加了礦業(yè)權(quán)人的負(fù)擔(dān)。

    樹(shù)人律師登錄Alpha案例庫(kù)網(wǎng)站，在案例“法院認(rèn)為”這一部分中，以“礦權(quán)”、“壓覆”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，篩選出281件案例。經(jīng)初步分析，其中260件案例為民事案件，15件案例為行政案件，6件案例為國(guó)家賠償案件。該15件行政案件中，其中5件為行政補(bǔ)償糾紛、4件為要求撤銷具體行政行為糾紛、4件為土地征收補(bǔ)償糾紛、2件為行政許可糾紛。需要說(shuō)明的是，在行政補(bǔ)償糾紛案中，為了公共利益的需要政府征收礦業(yè)權(quán)，該征收補(bǔ)償糾紛屬于行政糾紛。

    根據(jù)司法實(shí)踐的主流觀點(diǎn)，壓覆賠償爭(zhēng)議一般認(rèn)定為民事糾紛，案由包括探礦權(quán)糾紛、財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛、侵權(quán)責(zé)任糾紛、物權(quán)保護(hù)糾紛等，其中以財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛為案由的案件較多。

    個(gè)別法院認(rèn)為壓覆賠償爭(zhēng)議不屬于民事?tīng)?zhēng)議，如在許紹祥、云桂鐵路云南有限責(zé)任公司財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛一案[案號(hào)：（2017）云01民終936號(hào)）]中，昆明市中級(jí)人民法院認(rèn)為，本案當(dāng)事人許紹祥、云桂鐵路云南有限責(zé)任公司簽訂的《壓覆礦業(yè)權(quán)及礦產(chǎn)資源的意向性協(xié)議》明確，因國(guó)家重點(diǎn)工程項(xiàng)目云桂鐵路建設(shè)項(xiàng)目用地需要壓覆石林縣紹祥碎石場(chǎng)所擁有的礦產(chǎn)資源，按照國(guó)家及云南省相關(guān)政策給予補(bǔ)償。根據(jù)137號(hào)文及云南省人民政府辦公廳文件《云南省人民政府辦公廳關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源補(bǔ)償工作的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定的工作程序系由相關(guān)的人民政府、建設(shè)單位和省鐵路投資公司與礦業(yè)權(quán)人就補(bǔ)償事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商不成委托相由相應(yīng)資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估確定補(bǔ)償依據(jù)。由于本案是國(guó)家因公共利益需要，合法壓覆許紹祥所經(jīng)營(yíng)的石場(chǎng)，應(yīng)由雙方按行政程序進(jìn)行協(xié)商解決，不屬于人民法院受理民事訴訟范圍。

    樹(shù)人律師對(duì)昆明中院的觀點(diǎn)不敢茍同。《民事訴訟法》第一百二十四條第一項(xiàng)、第三項(xiàng)規(guī)定“人民法院對(duì)下列起訴，分別情形，予以處理：（一）依照行政訴訟法的規(guī)定，屬于行政訴訟受案范圍的，告知原告提起行政訴訟；（三）依照法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭(zhēng)議，告知原告向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決”。上述案件中政府機(jī)關(guān)并未作出具體行政行為，該案不屬于行政訴訟受案范圍。根據(jù)前述規(guī)定，“應(yīng)當(dāng)由其他機(jī)關(guān)處理的爭(zhēng)議”的前提是必須“依照法律規(guī)定”，137號(hào)文及云南省人民政府辦公廳文件《云南省人民政府辦公廳關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源補(bǔ)償工作的實(shí)施意見(jiàn)》僅為規(guī)范性文件，并不是法律。昆明中院以“應(yīng)由雙方按行政程序進(jìn)行協(xié)商解決，不屬于人民法院受理民事訴訟范圍”的理由駁回起訴，實(shí)屬不妥。

    壓覆賠償本質(zhì)上屬于民事責(zé)任，最終的賠償責(zé)任由建設(shè)單位承擔(dān)，司法實(shí)踐中將壓覆賠償爭(zhēng)議認(rèn)定為民事糾紛為通行做法。但是根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法（修訂草案）》（征求意見(jiàn)稿）的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人如不服省級(jí)人民政府作出的壓覆賠償處理決定，僅能以省級(jí)人民政府為被告提起行政訴訟，而行政訴訟中法院主要為合法性審查而非合理性審查，礦業(yè)權(quán)人很難通過(guò)行政訴訟獲得公平合理的救濟(jì)。建議不要將壓覆賠償爭(zhēng)議界定為行政糾紛，應(yīng)給予當(dāng)事人通過(guò)民事訴訟、仲裁方式處理爭(zhēng)議的權(quán)利。