非法占用農(nóng)用地罪中，何為“非法占用”？
關(guān)鍵詞：非法占用農(nóng)用地罪、改變土地用途、違反土地管理法規(guī)、土地性質(zhì)認定
引言
對于非法占用農(nóng)用地罪，《中華人民共和國刑法》（以下簡稱“《刑法》”）第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”
在本系列的前幾期文章中，我們已經(jīng)就該罪的主觀狀態(tài)應(yīng)如何認定、非法占用耕地、林地、草地有何區(qū)別等問題進行了詳細闡釋。對于本罪的客觀行為如何認定，司法實踐中，看似標準明確，實則存在大量的模糊地帶與爭議焦點。何種行為屬于本罪所規(guī)制的“非法占用”行為，本文將為您作出解答。
一、“非法占用”=“非法占有”+“改變土地用途”
（一）“非法占用”行為需滿足犯罪概念同時具備形式特征及實質(zhì)特征的本質(zhì)要求
從我國刑事立法來看，我國對于犯罪概念的解讀堅持形式特征和實質(zhì)特征相統(tǒng)一的立場，即一個完整的犯罪概念既有形式面，亦有實質(zhì)面。與之相應(yīng)的，為了更準確地把握犯罪概念，在對其進行解釋時亦有學(xué)者及法律工作者提出形式解釋與實質(zhì)解釋相結(jié)合的方式。對于非法占用農(nóng)用地罪而言，筆者認為，采取上述解釋方法亦能更加準確地揭示其內(nèi)涵。
1.形式特征：違反土地管理法規(guī)，非法占有農(nóng)用地
《全國人大常委會關(guān)于<中華人民共和國刑法>第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》已經(jīng)明確：“刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規(guī)定的‘違反土地管理法規(guī)’，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。”可見，《刑法》在非法占用農(nóng)用地罪的罪狀描述中已經(jīng)強調(diào)了本罪的法定性及相關(guān)行為構(gòu)成犯罪的違法性，即違反相關(guān)土地管理法規(guī)而進行的非法占用農(nóng)用地的活動。該部分體現(xiàn)了形式法律概念通過規(guī)定犯罪的法定性來反映法無明文規(guī)定不為罪的法律主義思想。
實踐中，違反相關(guān)土地管理法規(guī)而非法占有農(nóng)用地的行為主要表現(xiàn)為：
（1）未經(jīng)批準占用耕地、林地等農(nóng)用地，即未經(jīng)國家土地管理機關(guān)審批，并報經(jīng)人民政府批準，擅自占用耕地、林地等農(nóng)用地；
（2）少批多占耕地、林地等農(nóng)用地，即部分耕地、林地等農(nóng)用地的占用經(jīng)過合法批準，但超過數(shù)量且多占耕地、林地等農(nóng)用地的行為；
（3）騙取批準而占用耕地、林地等農(nóng)用地，主要是以提供虛假文件、謊報用途或借用、盜用他人名義通過申請等欺騙手段取得批準手續(xù)而占用耕地、林地等農(nóng)用地的行為。
2.實質(zhì)特征：改變被占用土地用途
從實質(zhì)解釋論的角度看，“改變被占用土地用途”與單純的“違反土地管理法規(guī)，非法占用農(nóng)用地”的違法性質(zhì)相比，實則更加精細地揭示了非法占用農(nóng)用地罪的本質(zhì)屬性。作為實質(zhì)體現(xiàn)，在該罪的定義上，其也直接映射了非法占用農(nóng)用地罪的內(nèi)在本質(zhì)。比起違規(guī)用地而言，“改變被占用土地用途”則更加成為認定該罪客觀行為不可或缺且至關(guān)重要的核心要素。
首先，從本罪在《刑法》條文中所處的位置來看，其處于第六章“妨害社會管理秩序罪”、第六節(jié)“破壞環(huán)境資源保護罪”中。可見，立法者在衡量該罪的性質(zhì)時既考慮到了其對國家土地管理秩序的影響，又兼顧了其對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的破壞。但該罪并未被置于第一節(jié)“擾亂公共秩序罪”之下，這也從側(cè)面表明本罪保護的形式面是社會管理秩序，而實質(zhì)面是生態(tài)環(huán)境。農(nóng)用地往往承載著巨大的生態(tài)價值，若擅自改變土地用途而不加節(jié)制地使用，會使相關(guān)土地難以發(fā)揮其生態(tài)功用。
其次，從本罪的定罪量刑標準來看，該罪對于非法占用且毀壞公益林地及商品林地、基本農(nóng)田及基本農(nóng)田以外耕地的標準并不統(tǒng)一。公益林地及基本農(nóng)田對于改善生態(tài)環(huán)境、減少自然災(zāi)害、維護生物多樣性及生態(tài)平衡、促進經(jīng)濟及社會的可持續(xù)發(fā)展及保證國家糧食安全方面具有重大意義。因此對于毀壞以上兩種農(nóng)用地的定罪門檻更低，處刑力度更大。從中亦能看出本罪保護的主要法益系生態(tài)環(huán)境安全，而非土地管理秩序。
最后，在吸收《中華人民共和國民法典》綠色原則的基礎(chǔ)上，除重視農(nóng)用地的生態(tài)價值之外，亦應(yīng)當加強對農(nóng)用地財產(chǎn)法益的保護。耕地、林地有其自身的經(jīng)濟屬性及經(jīng)濟用途，若違背土地性質(zhì)強行改變加以利用，則會使其能夠發(fā)揮的價值大打折扣。同時，從犯罪動機的角度來看，“改變土地用途”的行為更容易滿足犯罪人對利益的追求。犯罪人違反土地管理法規(guī)的核心目的是為了獲得利益，而改變土地用途則是實現(xiàn)這一目的主要方式。例如，行為人往往通過砍伐防護林種植經(jīng)濟林木、開墾草原種植農(nóng)作物等方式追求自身利益。嚴格規(guī)制“改變土地用途”的行為亦有利于從根本上抑制違規(guī)占地行為的出現(xiàn)，也能夠在一定程度上對相關(guān)土地所有權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)利形成保護。
實質(zhì)解釋論注重法律適用過程中的現(xiàn)實情況與目的導(dǎo)向，主張從變化情勢和法律目的出發(fā)，去探尋法律規(guī)范背后的真正意義和價值。近年來，國家越來越注重對生態(tài)環(huán)境的保護，《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》亦于2025年9月12日公布并向社會公眾征求意見。強行改變土地用途進行使用的行為具有嚴重的社會危害性，不僅破壞了土地的自我凈化及自我生產(chǎn)能力，亦會直接影響到可持續(xù)發(fā)展生態(tài)理念的踐行。從近年來非法占用農(nóng)用地案件數(shù)量增多的趨勢也可看出，該行為已經(jīng)受到社會的廣泛關(guān)注。
（二）實務(wù)判例
1.劉某非法占用農(nóng)用地案【（2018）京0119刑初90號】
本案中，行為人劉某通過協(xié)議取得相關(guān)農(nóng)用地（耕地，部分為基本農(nóng)田），后未經(jīng)國土資源行政主管部門批準，組織人員對蔬菜大棚園區(qū)土地進行非農(nóng)建設(shè)改造，并將園區(qū)命名為延慶某薇莊園。截至2016年9月28日，劉某先后在園區(qū)內(nèi)建設(shè)魚池、假山、暖房、規(guī)劃外道路等設(shè)施，并將原有蔬菜大棚改建成“大棚房”（在大棚內(nèi)建房）對外出租。2016年9月28日后，劉某未經(jīng)國土資源行政主管部門批準，在園區(qū)內(nèi)又新建兩條道路。
法院認為，劉某違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地進行非農(nóng)建設(shè)改造，改變被占土地用途，數(shù)量較大，造成農(nóng)用地大量毀壞，其行為已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，應(yīng)予刑罰處罰。
2.高某非法占用農(nóng)用地案【（2021）內(nèi)0623刑初52號】
本案中，高某未經(jīng)審批，先后雇傭鏟車于林地內(nèi)開墾81畝土地進行玉米、西瓜等農(nóng)作物的種植。
法院認為，被告人高某非法占用農(nóng)用地的行為已在2018年被判處刑罰，涉案土地的損害后果已經(jīng)造成，破壞的農(nóng)用地沒有得到及時修復(fù)，涉案土地持續(xù)處于被毀損的狀態(tài)。高某后在原非法占用的土地上繼續(xù)種植西瓜、玉米等經(jīng)濟作物，該行為并未加重毀壞后果，仍然屬于涉案土地未恢復(fù)的評價范疇，不宜認定為“改變林地用途，造成林地大量毀壞”，故宣布高某無罪。
結(jié)合上述論述及相關(guān)案例，“非法占用”行為應(yīng)當從兩個層面來理解。一為“占”，即通過違反土地管理法規(guī)的非法方式占有相關(guān)農(nóng)用地；二為“用”，即改變土地用途使用土地，使得農(nóng)用地造成大量毀壞。構(gòu)成本罪，以上二行為缺一不可。
二、“改變土地用途”如何界定
（一）“土地性質(zhì)”界定
確定土地用途的關(guān)鍵在于認定土地的性質(zhì)。實踐中，對于土地性質(zhì)的認定主要存在三種方式：一是現(xiàn)狀地類標準式，即根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》中確定的土地類型進行認定；二是規(guī)劃地類標準式，即以《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》為標準認定土地性質(zhì)和土地類型；三是土地權(quán)屬證書式，以林權(quán)證、草原證等土地權(quán)屬證書上記載的土地用途為依據(jù)。上述三種認定方式在實踐中皆有存在，且通過土地調(diào)查確定的土地現(xiàn)狀用途和土地規(guī)劃用途甚至是權(quán)屬證書記載不相符的情況常有發(fā)生，導(dǎo)致在辦理此類案件時難以對被占用土地的性質(zhì)進行認定。
就此問題，周光權(quán)教授1及曲新久教授2皆認為應(yīng)以土地利用是否違背總體規(guī)劃及計劃來判斷相關(guān)行為是否屬“非法占用農(nóng)用地”。筆者也認同該觀點。
政府的土地利用規(guī)劃是在土地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地的可利用程度和開發(fā)程度所做的經(jīng)過論證的利用規(guī)劃，這種規(guī)劃可以最大限度地解決土地天然參差不齊的狀況，使得土地利用更加科學(xué)與合理，亦能最大限度地發(fā)揮土地功用。同時，非法占用農(nóng)用地罪作為法定犯，對相關(guān)概念的界定方式應(yīng)與行政法規(guī)保持一致?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l3已經(jīng)明確了以規(guī)劃地類標準認定土地性質(zhì)。因此，對于非法占用農(nóng)用地罪土地性質(zhì)的認定也應(yīng)堅持規(guī)劃地類標準，維持法律秩序的內(nèi)在統(tǒng)一性。
經(jīng)過檢索，筆者在“廖某良等非法占用農(nóng)用地、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)案”【（2006）衢刑初字第48號】該入庫案例中找到了審理法院對于該問題的明確回應(yīng)：作為非法占用農(nóng)用地的犯罪對象，農(nóng)用地并非僅指耕地和林地兩種，還應(yīng)包括草地、農(nóng)田水利地、養(yǎng)殖水面等其他用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。“改變被占用土地用途”是指改變土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的農(nóng)用地的原用途。
（二）“改變用途”行為的界定
1.理論層面
《土地利用現(xiàn)狀分類》將我國農(nóng)用地類型劃分為兩個層級。其中，一級農(nóng)用地為耕地、林地、園地等類型，二級農(nóng)用地則是指在每一個一級農(nóng)用地類內(nèi)進行細分的農(nóng)用地類型，比如在耕地內(nèi)部還分為水田、水澆地、旱地等。
關(guān)于改變農(nóng)用地用途行為的認定，目前學(xué)界存在以下三種觀點。
有學(xué)者認為，任何形式的農(nóng)用地用途的改變均應(yīng)被禁止，認為農(nóng)用地的用途必須嚴格按照國家既定規(guī)范。也有學(xué)者認為，在堅持土地用途管制的基礎(chǔ)上，應(yīng)適當允許農(nóng)用地在不同用途之間進行轉(zhuǎn)換。第三種觀點主張，在農(nóng)用地一級分類層面進行用途變更應(yīng)認定為“改變被占用土地用途”，而在一級分類之下的二級層面進行的用途調(diào)整則不宜作此認定，比如將耕地改變?yōu)榱值貞?yīng)當認定為“改變被占用土地用途”，但是將水田改變?yōu)樗疂驳貏t不宜認定為“改變被占用土地用途”。
2.立法及實踐層面
從實踐角度而言，“改變被占用土地用途”的行為可細分為兩種情形。一是外部性變更，即將農(nóng)用地轉(zhuǎn)換為非農(nóng)用地。例如將農(nóng)用地用于建設(shè)、采砂等非農(nóng)用建設(shè)或活動。二是內(nèi)部性變更，即將此種農(nóng)用地類型改變?yōu)楸朔N農(nóng)用地類型。
以上二標準在我國立法中皆有體現(xiàn)。例如《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》規(guī)定，行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的屬對耕地造成毀壞。對于耕地，現(xiàn)行立法采取外部性變更的立場。而《最高人民法院關(guān)于審理破壞森林資源刑事案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，在林地上實施建窯、建墳、建房、修路、硬化等工程建設(shè)、實施采石、采砂、采土、采礦等活動、排放污染物、堆放廢棄物或者進行非林業(yè)生產(chǎn)、建設(shè)的屬對林地造成毀壞?？梢姡瑢τ诹值囟?，“改變被占用土地用途”的認定則更為嚴苛，以內(nèi)部性變更為準。
經(jīng)過檢索，筆者發(fā)現(xiàn)法院在“廖某良等非法占用農(nóng)用地、非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)案”【（2006）衢刑初字第48號】這一入庫案例中對農(nóng)用地內(nèi)部性變更的行為亦作出了闡釋。法院認為：刑法修正案（二）中所說的“改變被占用土地用途”并非僅指非法將農(nóng)用地改為建設(shè)用地等非農(nóng)用地，而且還包括農(nóng)用地之間的非法改變用途的行為。在“徐某雷非法占用農(nóng)用地案”【（2018）豫10刑終382號】中，行為人在基本農(nóng)田上進行了種雞喂養(yǎng)、建造養(yǎng)雞場，實施院內(nèi)的地面硬化并修建了池塘，后又在相關(guān)土地上注冊成立了許昌三木紙業(yè)包裝有限公司進行經(jīng)營。法院對此行為的態(tài)度則是，行為人在承包的土地上建養(yǎng)雞場、進行必要建筑、路面硬化、挖池塘、設(shè)立公司做包裝等都是為養(yǎng)雞場服務(wù)，并非法律所規(guī)定改變土地農(nóng)牧用途的行為。
可見，從學(xué)界而言，眾多學(xué)者在該問題上各執(zhí)一詞，還未形成統(tǒng)一意見；從立法及實踐層面而言，由于法律標準并不完全統(tǒng)一且眾多問題并未規(guī)定明確，導(dǎo)致法院在案件審理時對法律適用具有較大的解釋空間，從而出現(xiàn)法律適用不一致、裁判標準不統(tǒng)一的情形。但“人民法院案例庫”于2024年才向社會公開，上述關(guān)于破壞森林資源刑事案件的司法解釋也系2023年頒布的新規(guī)定，相信隨著時間的推移、立法的進步，上述情形亦會慢慢減少。
1周光權(quán)：《刑法各論》
2曲新久：《刑法學(xué)》
3《中華人民共和國土地管理法》第四條：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。
結(jié)語
非法占用農(nóng)用地罪的客觀行為必須同時滿足“非法占有”及“改變用途”兩個核心條件，而不論是在學(xué)術(shù)界還是司法實踐中，對于上述二行為的認定還存有一定爭論與分歧。作為法律從業(yè)者，我們的使命在于厘清此罪的行為邊界，既要嚴厲打擊恣意破壞農(nóng)業(yè)生態(tài)資源的犯罪行為，守住十八億畝耕地紅線，也要避免刑罰的泛化，依法保障當事人的合法權(quán)益，實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。
