2025年11月5日，自然資源部與國(guó)家林草局聯(lián)合通報(bào)了本年度三季度發(fā)現(xiàn)的14個(gè)違法違規(guī)典型問題，其中多起涉及礦山企業(yè)違法用地，回顧此前一季度、二季度及2024年度自然資源領(lǐng)域違法違規(guī)問題，礦業(yè)企業(yè)違法用地的案例屢見不鮮。

然而，公開通報(bào)僅是冰山一角。筆者在Alpha數(shù)據(jù)庫(kù)中以“全文：非法占用農(nóng)用地罪”和“標(biāo)題：礦業(yè)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，結(jié)果顯示相關(guān)刑事案例高達(dá)423份。這意味著不考慮自然人犯罪，僅以單位犯罪處理的礦業(yè)企業(yè)涉及非法占用農(nóng)用地罪的公開案例就高達(dá)423份。更早的數(shù)據(jù)同樣觸目驚心：原國(guó)土資源部2011年的調(diào)查顯示，全國(guó)違法采礦用地宗數(shù)占比44.8%，面積占比43.0%；東北某省曾出現(xiàn)“以租代征”比例高達(dá)83.9%的情況；中原某省亦有57.4%的礦業(yè)用地未辦理任何手續(xù)¹。

礦業(yè)活動(dòng)分為勘查和采礦兩大階段，礦業(yè)用地相應(yīng)劃分為地質(zhì)勘查用地和采礦用地兩種類型。由于我國(guó)《土地管理法》自1986年頒布實(shí)施以來就允許地質(zhì)勘查以臨時(shí)用地方式用地，因此勘查階段通常不涉及非法用地的問題。礦業(yè)企業(yè)的違法用地現(xiàn)象集中爆發(fā)在采礦階段。這也衍生出實(shí)踐之中普遍、頻繁發(fā)生的“礦合法、地不合法”的制度性矛盾。采礦用地作為礦業(yè)領(lǐng)域法律風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)地，長(zhǎng)期困擾礦山企業(yè)健康發(fā)展。

在筆者看來，采礦用地違法頻發(fā)的根源，在于歷史上“征轉(zhuǎn)供用”作為唯一合法路徑的供地模式，與礦業(yè)用地實(shí)際存在嚴(yán)重的脫節(jié)。

我國(guó)的土地管理從權(quán)屬上可以劃分為國(guó)有土地和集體所有土地，在2019年土地管理法修訂前，法律禁止農(nóng)民集體所有土地直接用于非農(nóng)建設(shè)。因此，在此之前，建設(shè)項(xiàng)目如使用集體土地，必須依法辦理土地征收手續(xù)，將土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后，方可向建設(shè)單位供應(yīng)。

而根據(jù)我國(guó)《憲法》與《土地管理法》的規(guī)定，唯有基于“公共利益”的需要，才能合法啟動(dòng)土地征收程序。然而，“公共利益”這一概念本身較為抽象，除憲法與土地管理法中的原則性規(guī)定外，我國(guó)法律并未對(duì)其作出明確界定。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用通常具有較強(qiáng)的經(jīng)營(yíng)性特征，除由政府組織實(shí)施的能源項(xiàng)目以外的其他礦業(yè)項(xiàng)目用地難以被直接解釋為符合公共利益目的，這也導(dǎo)致長(zhǎng)期以來采礦項(xiàng)目在辦理土地征收時(shí)，面臨缺乏明確法律依據(jù)的現(xiàn)實(shí)困境。直到2024年修訂的新《礦產(chǎn)資源法》在第三十四條首次規(guī)定“開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收”，這是當(dāng)前因礦業(yè)企業(yè)采礦用地征收礦產(chǎn)資源的唯一依據(jù)。

同時(shí)，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。法律始終嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總量，并對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。我國(guó)歷次修訂的《土地管理法》均未對(duì)礦業(yè)用地作出專門規(guī)定，而是將其納入建設(shè)用地范疇進(jìn)行統(tǒng)一管理。鑒于礦山項(xiàng)目（尤其是露天開采類項(xiàng)目）多位于農(nóng)牧區(qū)，常涉及占用集體所有的林地、草地等農(nóng)用地，因此，在1998年《土地管理法》修訂后確立的土地用途管制制度框架下，礦山企業(yè)如需合法使用土地，必須履行嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批程序。

因此，在2019年《土地管理法》修訂之前，完全合法合規(guī)的采礦用地只有一種取得路徑——即嚴(yán)格辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地手續(xù)。但在實(shí)踐操作中，拋開用地貴、耗時(shí)長(zhǎng)等因素，普遍出現(xiàn)的一種情況是礦業(yè)企業(yè)主觀上愿意積極推進(jìn)辦理用地手續(xù)，但實(shí)際實(shí)施過程中因礦山用地與現(xiàn)行規(guī)劃不符、建設(shè)用地指標(biāo)匱乏等原因，無法順利取得用地批復(fù)。特別是在新《礦產(chǎn)資源法》頒布和實(shí)施之前，實(shí)踐中礦業(yè)用地矛盾十分突出且普遍。其原因在于：

第一，法律概念層面。《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》將采礦用地作為“工礦用地”下的二級(jí)地類，界定為：“指采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及排土（石）、尾礦堆放用地”。而從礦山企業(yè)的實(shí)際用地需求和審批管理角度出發(fā)，采礦用地除生產(chǎn)用地、排土（石）用地、尾礦堆放用地之外，至少還應(yīng)包括設(shè)施用地，如為礦業(yè)開采活動(dòng)提供服務(wù)的工業(yè)廠房等生產(chǎn)配套設(shè)施、生活配套設(shè)施和交通設(shè)施用地等。與礦山企業(yè)用地需求相比，我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件中對(duì)礦業(yè)用地、特別是采礦用地概念外延的規(guī)定不夠清晰、范圍過窄，導(dǎo)致礦業(yè)用地實(shí)際審批管理工作的法律依據(jù)不充分、用地需求難保障。

第二，制度建設(shè)層面。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》和《土地管理法》均未針對(duì)礦業(yè)用地設(shè)立專項(xiàng)制度規(guī)范，導(dǎo)致實(shí)踐中形成“二元分立”的管理模式：企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)后，不能同步取得地表土地的使用權(quán)，需要另行辦理礦業(yè)用地手續(xù)。而礦業(yè)用地涉及自然資源、林草、環(huán)保等多個(gè)部門，審批流程復(fù)雜，部門間要求不一致，實(shí)際操作中經(jīng)常出現(xiàn)互為前置、審批脫節(jié)等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目落地緩慢。這也是自然資源部在自然資源管理制度改革中力推“凈礦出讓”制度的核心原因。

第三，規(guī)劃層面。礦業(yè)用地需依托礦產(chǎn)資源分布確定，礦產(chǎn)資源的賦存直接決定了礦業(yè)用地的區(qū)域和位置，具有唯一性，布局和區(qū)位一般而言不可調(diào)整。但礦產(chǎn)資源同時(shí)具有深埋地下、位置隱蔽的特性，這也使得國(guó)土空間規(guī)劃在制定時(shí)，客觀上難以提前精準(zhǔn)定位采礦用地范圍和規(guī)模，因此規(guī)劃編制時(shí)必然無法充分考慮礦產(chǎn)資源分布。這就導(dǎo)致礦業(yè)用地選址常因無規(guī)劃而無法落地。而申請(qǐng)調(diào)整規(guī)劃就需要對(duì)修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見，并向原審批機(jī)關(guān)提出專題報(bào)告，經(jīng)原審批機(jī)關(guān)同意后，方可編制修改方案。修改規(guī)劃難度大、耗時(shí)長(zhǎng)，客觀上也造成了采礦用地難保障的困境。

第四，建設(shè)用地指標(biāo)層面。我國(guó)的土地用途管制對(duì)建設(shè)用地實(shí)行總量控制，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地有著嚴(yán)格的控制指標(biāo)，并且不同地區(qū)所獲得的指標(biāo)還有所不同。即便順利調(diào)整國(guó)土空間規(guī)劃，在規(guī)劃層層下達(dá)之后，農(nóng)用地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的指標(biāo)數(shù)量十分有限。而礦業(yè)用地規(guī)模通常偏大，在滿足軍事、基礎(chǔ)設(shè)施（交通、水利、通信、郵政等）、公共事業(yè)（科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社區(qū)綜合服務(wù)、社會(huì)福利、市政公用、優(yōu)撫安置、英烈保護(hù)）等用地需求后，往往指標(biāo)無法滿足采礦用地需求。

第五，征收依據(jù)層面。如前所述，《礦產(chǎn)資源法》修訂之前采礦用地不屬于法定的征收情形，這就導(dǎo)致即便完成了規(guī)劃調(diào)整并取得了建設(shè)用地指標(biāo)，在推進(jìn)征收程序時(shí)也會(huì)面臨法律依據(jù)不足的障礙。

以上因素共同導(dǎo)致了實(shí)踐中采礦用地供應(yīng)難的客觀現(xiàn)狀，也迫使不少礦業(yè)企業(yè)只能采用“以租代征”的方式取得采礦用地，保障生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。地方政府在面對(duì)制度紅線與企業(yè)實(shí)際需求時(shí)，也往往采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度，默許企業(yè)的行為。

制度的修訂并非朝夕之功。如何在嚴(yán)格保護(hù)耕地，確保全國(guó)范圍內(nèi)土地管理不失控失序的前提下合理保障采礦用地，不是一個(gè)簡(jiǎn)單的課題。國(guó)家層面也始終在積極開展制度探索與創(chuàng)新。

為創(chuàng)新采礦用地管理方式，推進(jìn)采礦用地管理制度改革，原國(guó)土資源部于2005年啟動(dòng)了采礦用地方式改革試點(diǎn)，先后在廣西、山西、內(nèi)蒙古等地開展以臨時(shí)用地方式供地的改革。試點(diǎn)礦山企業(yè)不需征轉(zhuǎn)使用土地，以臨時(shí)用地方式使用土地，按時(shí)復(fù)墾還地即可。當(dāng)然，試點(diǎn)有嚴(yán)格的范圍限制，不得隨意擴(kuò)大。

2019年修訂的《土地管理法》第六十三條增設(shè)了集體經(jīng)營(yíng)性土地入市制度，規(guī)定經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，可以將依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。

同年，自然資源部在浙江、廣西、湖北等地礦產(chǎn)資源制度改革探索的基礎(chǔ)上，正式啟動(dòng)“凈礦出讓”改革制度，《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）明確將“凈礦”出讓確定為本次礦產(chǎn)資源管理改革的目標(biāo)和方向。此次改革的矛頭直指礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)、林地使用權(quán)、道路使用權(quán)等其他權(quán)利之間的關(guān)系，保障礦業(yè)權(quán)人在競(jìng)得礦業(yè)權(quán)后不再受土地、林地、地面附著物及固定資產(chǎn)等權(quán)益制約，同時(shí)礦區(qū)范圍不在自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)紅線等范圍內(nèi)，競(jìng)得人按規(guī)定能夠及時(shí)辦理礦權(quán)證，并能順利開展勘查開采工作的礦業(yè)權(quán)。

2022年11月18日，在前期改革試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，自然資源部印發(fā)《關(guān)于做好采礦用地保障的通知》（自然資發(fā)〔2022〕202號(hào)），提出建立采礦新增用地與復(fù)墾修復(fù)存量采礦用地掛鉤機(jī)制，即礦山企業(yè)采礦用地需求可以通過復(fù)墾修復(fù)其在本省內(nèi)依法取得的采礦用地或歷史遺留廢棄采礦用地騰退的指標(biāo)得到保障，一定程度上拓寬了礦業(yè)用地取得的途徑。由于在前期試點(diǎn)中，大多數(shù)試點(diǎn)礦山無法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成復(fù)墾還地，因此暫未將臨時(shí)用地方式供應(yīng)采礦用地納入到保障措施之列。此外，202號(hào)通知在《土地管理法》的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定，礦產(chǎn)資源開采確需征收土地，但不符合法定可以征收情形的，可以在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)后按照《土地管理法》規(guī)定通過集體建設(shè)用地土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)，或者按照國(guó)家統(tǒng)一部署通過集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等方式保障采礦用地合理需求。

更進(jìn)一步，新《礦產(chǎn)資源法》在第三十四條首次對(duì)礦業(yè)用地作出了專門規(guī)定：

①要求將礦業(yè)用地納入到編制國(guó)土空間規(guī)劃的考量范圍；

②明確礦業(yè)權(quán)人可以通過出讓、租賃、作價(jià)出資等多種方式取得礦業(yè)用地；

③規(guī)定開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)確需使用農(nóng)民集體所有土地的，可以依法實(shí)施征收；

④在法律層面擴(kuò)大了臨時(shí)用地范圍，除了勘查礦產(chǎn)資源可以使用臨時(shí)用地外，首次明確露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源使用的土地，符合邊開采、邊復(fù)墾條件的，可以使用臨時(shí)用地，但必須經(jīng)過科學(xué)論證，臨時(shí)使用的土地屬于農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)恢復(fù)種植條件；

⑤明確了勘查開采礦產(chǎn)資源的用地期限，最長(zhǎng)不超過礦業(yè)權(quán)期限。也就是說，當(dāng)用地期限與礦業(yè)權(quán)期限不一致的時(shí)候，可以按照礦業(yè)權(quán)的期限延長(zhǎng)礦業(yè)用地的期限，以確保礦地期限一致。

此外，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施條例（征求意見稿）》第四十二條也明確了礦業(yè)用地的定義與范圍：“礦業(yè)用地包括勘查用地和采礦用地。勘查用地包括地質(zhì)勘查作業(yè)，以及為滿足地質(zhì)勘查作業(yè)需要搭建或者修建生活用房、工棚、運(yùn)輸便道等臨時(shí)使用的土地。采礦用地包括采掘礦產(chǎn)資源等采礦作業(yè)，以及為滿足采礦作業(yè)需要堆放采出的礦石、廢石、廢渣，修建工業(yè)廠房、井巷工程、尾礦庫(kù)、生活服務(wù)設(shè)施、交通運(yùn)輸設(shè)施等臨時(shí)或者永久使用的土地。”條例四十六條則授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市通過地方性法規(guī)將屬于本地區(qū)優(yōu)勢(shì)礦產(chǎn)的礦產(chǎn)資源納入臨時(shí)用地范疇。盡管條例最終版仍未發(fā)布實(shí)施，但征求意見稿體現(xiàn)出的精神切實(shí)破解了廣義上的采礦用地審批依據(jù)不充分的客觀難題。

以上探索無疑是在現(xiàn)有制度體系下，對(duì)采礦用地供應(yīng)方式進(jìn)行的重大突破。

應(yīng)當(dāng)看到，盡管采礦用地保障不足的問題尚未完全解決，但國(guó)家層面一直在積極推動(dòng)制度探索與改革。對(duì)礦業(yè)企業(yè)而言，在追求生產(chǎn)發(fā)展的同時(shí)，也必須清醒認(rèn)識(shí)到，制度的完善意味著監(jiān)管的趨嚴(yán)。在新的用地制度框架下，企業(yè)必須徹底摒棄僥幸心理，高度重視用地合規(guī)。否則，將面臨每平方米100至1000元的高額罰款，直至被追究“非法占用農(nóng)用地罪”的刑事責(zé)任。

當(dāng)前，企業(yè)合法取得采礦用地存在如下三種路徑：