關(guān)鍵詞：形式違法、實(shí)質(zhì)危害、用途管制、地類(lèi)區(qū)分

如要系統(tǒng)、深入地了解“非法”的概念，就有必要從三個(gè)層面進(jìn)行詳細(xì)解讀：第一，“非法”的字面意義是什么？第二，土地相關(guān)管理法規(guī)中的“非法”是指哪些行為？第三，為什么刑法要規(guī)制此類(lèi)“非法”行為，它打擊的對(duì)象究竟是什么？以下我們來(lái)逐一解答：

《刑法》第三百四十二條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

可以看出，在《刑法》第三百四十二條中，“非法”一詞其實(shí)是對(duì)“違反土地管理法規(guī)”的強(qiáng)調(diào)，指的是違反土地管理法規(guī)中對(duì)于耕地、林地等農(nóng)用地管理的規(guī)定。

延伸來(lái)看，“土地管理法規(guī)”包括哪些呢？根據(jù)《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)刑法〉第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》：“刑法第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條規(guī)定的‘違反土地管理法規(guī)’，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。”也就是說(shuō)《刑法》第三百四十二條中的“土地管理法規(guī)”并不僅指《土地管理法》，還包括其他法律中有關(guān)土地管理的規(guī)定以及國(guó)務(wù)院有關(guān)土地管理的行政法規(guī)。這意味著，判斷是否構(gòu)成“非法”，不能僅看一部法律，而應(yīng)綜合考察整個(gè)土地管理法律體系。

如前所述，評(píng)判《刑法》第三百四十二條規(guī)定的“非法”行為時(shí)需要結(jié)合《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律中關(guān)于占用農(nóng)用地的具體規(guī)定進(jìn)行分析。因此，首先有必要梳理土地相關(guān)管理法規(guī)中對(duì)土地利用行為的禁止性規(guī)定：
 

可見(jiàn)我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制，特別是涉及占用農(nóng)用地的問(wèn)題上，《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律的要求是以農(nóng)用地的用途為根本出發(fā)點(diǎn)，從靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制。

靜態(tài)方面：占用農(nóng)用地必須按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用；

動(dòng)態(tài)方面：如需變更農(nóng)用地的用途（如變?yōu)榻ㄔO(shè)用地），需要辦理審批手續(xù)，并按批準(zhǔn)的用途、范圍和期限使用。禁止一切造成農(nóng)用地基本功能喪失、永久性破壞的占用行為（如占用耕地建窯、建墳等行為，毀林開(kāi)墾、采砂等行為或者開(kāi)墾草原等行為）。

反過(guò)來(lái)說(shuō)，《刑法》第三百四十二條中的“非法”所指的行為模式是實(shí)質(zhì)上改變農(nóng)用地用途和形式上以下三大類(lèi)行為模式的統(tǒng)一：

1.未經(jīng)審批，擅自占用農(nóng)用地；

2.雖然獲得審批手續(xù)但是超過(guò)范圍占用；

3.采取欺騙等非法手段獲取審批手續(xù)而實(shí)施占用的行為。

嚴(yán)格的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用制度，是國(guó)家從生存安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和政治安全的高度，作出的戰(zhàn)略性、強(qiáng)制性安排。
 

保護(hù)農(nóng)用地首先是在保護(hù)國(guó)家的糧食安全。我國(guó)需要用18億畝耕地養(yǎng)活14億人口，一旦耕地大量流失，糧食供給依賴(lài)進(jìn)口，將直接威脅國(guó)家的戰(zhàn)略自主權(quán)。因此中央始終強(qiáng)調(diào)嚴(yán)守18億畝耕地紅線(xiàn)，就是守護(hù)人民的飯碗。同樣，遏制為謀求經(jīng)濟(jì)利益造成的建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)張，就是保障糧食安全和數(shù)億農(nóng)民生計(jì)的基本手段，這是維護(hù)國(guó)家主權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定的頭等大事。同時(shí)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，也可以在極大程度上避免對(duì)生態(tài)和環(huán)境的破壞，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)布局。因此，打擊“非法”占地，有必要上升到刑法的角度。

從刑事法律的角度來(lái)看，非法占用農(nóng)用地罪保護(hù)的法益是復(fù)合的、多重的。首先，也是最為直接的，就是國(guó)家對(duì)農(nóng)用地的管理秩序和資源保護(hù)制度。如前所述，國(guó)家建立土地用途管制制度的核心就是確保農(nóng)用地用途的穩(wěn)定性和不可隨意變更性。通過(guò)保護(hù)這一制度的穩(wěn)定性，也就能夠?qū)崿F(xiàn)保障國(guó)家糧食安全利益、生態(tài)環(huán)境公共利益、農(nóng)民集體的土地權(quán)益和生存保障等實(shí)質(zhì)利益。

綜上所述，刑法意義上的“非法”占地絕非空洞、機(jī)械的概念，而是形式違法性與實(shí)質(zhì)危害性的統(tǒng)一。

在表層的形式上，非法占用農(nóng)用地的犯罪行為必然違反了國(guó)家的土地管理制度，這一犯罪行為導(dǎo)致的直接后果就是農(nóng)用地資源被物理性地破壞。而究其根本，非法占用農(nóng)用地的嚴(yán)重性、惡劣性就在于這一做法威脅到了國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全和農(nóng)民的權(quán)益。

因此，刑法事實(shí)上是在通過(guò)保護(hù)“管理秩序”這一表層法益，來(lái)實(shí)現(xiàn)保護(hù)“糧食安全”、“生態(tài)環(huán)境”等深層法益的最終目的。因此，在司法實(shí)踐中，判斷一個(gè)行為是否構(gòu)成本罪，不僅要看其是否違反了審批程序（破壞管理秩序），更要實(shí)質(zhì)性審查其是否造成了農(nóng)用地“種植條件嚴(yán)重毀壞”或“嚴(yán)重污染”等難以恢復(fù)的實(shí)質(zhì)危害結(jié)果。

結(jié)合以上分析，相信各位讀者朋友不難理解非法占用農(nóng)用地罪在認(rèn)定“非法占地”行為方面的裁判邏輯。不過(guò)，農(nóng)用地分為耕地、林地、草原等不同地類(lèi)，司法實(shí)踐中，對(duì)于占用不同地類(lèi)的行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與保護(hù)側(cè)重也有所不同。

1.關(guān)于非法占用耕地的案例

（1）劉某非法占用農(nóng)用地案（最高人民檢察院第十六批指導(dǎo)性案例檢例第60號(hào)）

【案情簡(jiǎn)介】2016年3月，被告人劉某與某合作社的法定代表人池某商定，受讓合作社位于X地東北蔬菜大棚377畝集體土地使用權(quán)。后劉某指使其司機(jī)與池某簽訂轉(zhuǎn)讓意向書(shū)，約定將合作社土地使用權(quán)及地上物轉(zhuǎn)讓給司機(jī)。其間，劉某未經(jīng)國(guó)土資源部門(mén)批準(zhǔn)，以合作社的名義組織人員對(duì)蔬菜大棚園區(qū)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)改造，在園區(qū)內(nèi)建設(shè)魚(yú)池、假山、規(guī)劃外道路等設(shè)施，同時(shí)將原有蔬菜大棚加高、改裝鋼架，并將其一分為二，在其中各建房間，每個(gè)大棚門(mén)口鋪設(shè)透水磚路面，外壘花墻。截至案發(fā)，劉某組織人員共建設(shè)“大棚房”260余套，內(nèi)部置櫥柜、沙發(fā)、藤椅、馬桶等各類(lèi)生活起居設(shè)施，并對(duì)外出租。經(jīng)北京市國(guó)土資源局延慶分局組織測(cè)繪鑒定，該項(xiàng)目占用耕地28.75畝，其中含永久基本農(nóng)田22.84畝，造成耕地種植條件被破壞。

【法院判決】被告人劉某犯非法占用農(nóng)用地罪，判處有期徒刑，并處罰金。

（2）梁某東等人非法占用農(nóng)用地案（最高人民法院發(fā)布人民法院依法保護(hù)農(nóng)用地典型案例之一）

【案情簡(jiǎn)介】被告人梁某友、梁某斌、梁某明在分別擔(dān)任或代理某村委會(huì)1、2、3隊(duì)村民小組組長(zhǎng)期間，為增加村集體收入，經(jīng)村民會(huì)議討論決定，將村屬耕地通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)方式發(fā)包出去挖塘養(yǎng)魚(yú)。被告人梁某東中標(biāo)后，上述三被告人代表各村民小組作為發(fā)包方分別與梁某東簽訂了《魚(yú)塘承包合同》。合同簽訂后，在沒(méi)有辦理合法用地相關(guān)手續(xù)，且缺少相應(yīng)職能部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管的情況下，被告人梁某東在承包的耕地上挖掘魚(yú)塘、搭建豬舍。經(jīng)勘測(cè)和鑒定，涉案的54.53畝耕地規(guī)劃用途為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，毀壞前地類(lèi)為水田；非法占用的耕地耕作層、灌溉設(shè)施被完全毀壞，難以恢復(fù)。

【法院判決】被告人梁某友、梁某斌、梁某明作為村民小組的組長(zhǎng)，違反土地管理法規(guī)，代表村集體將數(shù)量較大的耕地非法發(fā)包，被告人梁某東違反土地管理法規(guī)，在沒(méi)有辦理合法用地相關(guān)手續(xù)及缺乏統(tǒng)一監(jiān)管的情況下，在承包的耕地上挖掘魚(yú)塘、搭建豬舍，非法占用耕地54.53畝，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成農(nóng)用地大量毀壞。被告人梁某東、梁某明、梁某友、梁某斌的行為均已構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。以非法占用農(nóng)用地罪分別判處梁某東、梁某明、梁某友、梁某斌有期徒刑，并處罰金。

2.關(guān)于非法占用林地的案例

（1）趙某、王某、楊某非法占用農(nóng)用地案（《刑事審判參考》125集 總第1398號(hào)）

【法院認(rèn)定趙某、王某、楊某實(shí)施非法占用農(nóng)用地行為的裁判理由】

三被告人實(shí)施非法占用農(nóng)用地的行為主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是以村委會(huì)名義在涉案土地上選址，并雇用機(jī)械、人工修建公益性墓地，已建成墓穴89座，部分已使用。二是三被告人擅自以統(tǒng)一規(guī)劃為由，以村委會(huì)名義將上述公益性墓地周?chē)纳姘竿恋叵虼迕癜l(fā)包作為墓地永久性使用。村民在承包土地后，進(jìn)一步實(shí)施了修建或進(jìn)行墓葬行為，而基于傳統(tǒng)觀念及公序良俗的考慮，一旦實(shí)施了墓葬行為，再行恢復(fù)為林地的障礙極大。三是除部分土地系發(fā)包給村民由村民自行平整外，其余大部分土地系三被告人雇用機(jī)械、人工進(jìn)行平整，并按照各戶(hù)所需壘砌石頭圍墻后發(fā)包給村民，實(shí)施了毀占林地的行為。三被告人的行為改變了涉案林地的用途，造成林地的原有植被嚴(yán)重毀壞，且達(dá)到了數(shù)量較大的標(biāo)準(zhǔn)……

（2）于某鵬等非法占用農(nóng)用地案——非法占用林地，進(jìn)行非林作業(yè)的，屬于“毀壞”林地（最高人民法院發(fā)布依法懲治破壞森林資源犯罪典型案例之一）

【案情簡(jiǎn)介】2017年至2019年間，被告人于某鵬、黃某鳳、盧某祥、馬某發(fā)租賃位于遼寧省寬甸滿(mǎn)族自治縣大西岔鎮(zhèn)的多處林地，后違反土地管理法規(guī)，翻整涉案林地，并使用挖掘機(jī)清理林地內(nèi)的樹(shù)根、石塊后，轉(zhuǎn)租他人種植人參，造成林地原有植被嚴(yán)重毀壞。經(jīng)鑒定，被告人于某鵬、黃某鳳、盧某祥、馬某發(fā)分別非法占用林地183.8畝、51.6畝、65.1畝、24.2畝。

【法院判決】于某鵬、黃某鳳、盧某祥、馬某發(fā)違反土地管理法規(guī)，非法占用林地種植人參，數(shù)量較大，造成林地大量毀壞，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。以非法占用農(nóng)用地罪判決被告人于某鵬、黃某鳳、盧某祥、馬某發(fā)有期徒刑，并處罰金。

（3）某人民檢察院訴某林業(yè)局不履行林業(yè)行政管理職責(zé)行政公益訴訟案（最高人民法院第三十七批指導(dǎo)性案例第211號(hào)）

【案情簡(jiǎn)介】2014年4月，被告人沈某投資設(shè)立一人公司，后該公司以修建種植、養(yǎng)殖場(chǎng)為由，在沒(méi)有辦理林地使用許可手續(xù)的情況下，雇傭施工隊(duì)使用挖掘機(jī)械在某地多處林地剝離地表植被進(jìn)行挖掘，致使地表植被毀壞，山石裸露。經(jīng)鑒定，毀壞林地276.17畝，其中重點(diǎn)公益林49.38畝，一般公益林72.91畝，重點(diǎn)商品林108.93畝，一般商品林44.95畝。涉案公益林功能設(shè)定為水土保持和水源涵養(yǎng)。案件一審審理時(shí)，被毀壞林地部分新植馬尾松苗，苗木低矮枯黃，地表干涸破碎；水源涵養(yǎng)公益林部分未作任何處理，山巖裸露，碎石堆積，形如戈壁。

【法院判決】關(guān)于被告人沈某非法占用農(nóng)用地行為，人民法院以非法占用農(nóng)用地罪判處沈某有期徒刑，并處罰金。

3.關(guān)于非法占用草原的案例

（1）張某某非法占用農(nóng)用地罪一案（案例引自?xún)?nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院公眾號(hào)文章）

【案情簡(jiǎn)介】被告人張某某將位于自己承包草場(chǎng)內(nèi)的機(jī)井通過(guò)競(jìng)拍方式拍得后，在未取得政府相關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)的情況下，在其承包的草場(chǎng)內(nèi)開(kāi)始逐年非法開(kāi)墾基本草原進(jìn)行飼草料種植。經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)草原勘察規(guī)劃院鑒定，張某某非法開(kāi)墾草原面積達(dá)66.7畝，開(kāi)墾活動(dòng)導(dǎo)致草原生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能完全喪失，墾區(qū)內(nèi)66.7畝土地性質(zhì)發(fā)生變化，由天然草原變成現(xiàn)在的耕地。

【法院判決】被告人張某某違反草原法等土地管理法規(guī)，非法占用草原，未經(jīng)許可擅自改變草原用途，造成草原大量毀壞，數(shù)量較大，其行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。判處有期徒刑，并處罰金。

（2）特某熱非法占用農(nóng)用地案（案例引自?xún)?nèi)蒙古自治區(qū)高級(jí)人民法院公眾號(hào)文章）

【案情簡(jiǎn)介】被告人特某熱在未辦理相關(guān)手續(xù)的情況下，在其自家的草場(chǎng)上非法開(kāi)墾草地種植農(nóng)作物，改變了草地用途。經(jīng)鑒定，特某熱非法占用草地56.1畝，造成草原原有植被被破壞，草地用途發(fā)生改變，植被恢復(fù)費(fèi)用為19635元。案發(fā)后，經(jīng)偵查機(jī)關(guān)傳喚主動(dòng)到案，并已繳納植被恢復(fù)保證金。

【法院判決】法院審理后認(rèn)為，被告人特某熱違反土地管理法規(guī)，未經(jīng)批準(zhǔn)非法占用草原面積56.1畝，種植農(nóng)作物，數(shù)量較大，造成草原植被嚴(yán)重毀壞，其行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。判處拘役，并處罰金。

基于對(duì)涉及耕地、林地、草原等不同土地類(lèi)型的多個(gè)典型案例的分析，我們可以從橫向（不同土地類(lèi)型間認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的差異）與縱向（共性邏輯認(rèn)定）兩個(gè)維度，對(duì)實(shí)踐中認(rèn)定《刑法》第三百四十二條規(guī)定“非法”的行為標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象差異及裁判要點(diǎn)進(jìn)行梳理與總結(jié)。

1.橫向?qū)Ρ龋焊?、林地、草原的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與保護(hù)側(cè)重

雖然對(duì)非法占用耕地、林地、草原定罪遵循同一法律條文，但司法實(shí)踐中針對(duì)不同的土地類(lèi)型，其“非法占用”行為的認(rèn)定側(cè)重點(diǎn)存在明顯差異。

（1）關(guān)于非法占用耕地的認(rèn)定與保護(hù)

①核心行為：主要表現(xiàn)為進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)改造和改變農(nóng)業(yè)用途。典型行為包括：在耕地上建設(shè)“大棚房”并配套生活設(shè)施（如檢例第60號(hào)）、挖掘魚(yú)塘、搭建豬舍（如梁某東案）等。其本質(zhì)是將農(nóng)用地直接或變相地用于建造房屋、休閑娛樂(lè)設(shè)施等非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

②保護(hù)側(cè)重：核心是保障國(guó)家糧食安全的根基，堅(jiān)守耕地紅線(xiàn)，尤其是確保永久基本農(nóng)田面積不減少、用途不改變、功能不喪失。

（2）關(guān)于非法占用林地的認(rèn)定與保護(hù)

①核心行為：主要表現(xiàn)為進(jìn)行非林作業(yè)。典型行為包括：清理林地植被和樹(shù)根后種植人參等經(jīng)濟(jì)作物（如于某鵬案）、修建墓地進(jìn)行墓葬（如《刑事審判參考》125集 總第1398號(hào)案），以及為工業(yè)或商業(yè)目的平整林地等。

②保護(hù)側(cè)重：重在維護(hù)森林資源的生態(tài)效益，如水土保持、水源涵養(yǎng)和生物多樣性保護(hù)。

（3）關(guān)于非法占用草原的認(rèn)定與保護(hù)

①核心行為：最典型的行為是非法開(kāi)墾草原，將其轉(zhuǎn)變?yōu)楦赜糜诜N植飼草料或農(nóng)作物（如張某某案、特某熱案）。

②保護(hù)側(cè)重：旨在防治草原荒漠化，維護(hù)草原地區(qū)的生態(tài)平衡。

2. 縱向?qū)Ρ龋悍欠ㄕ加棉r(nóng)用地罪的共性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

盡管對(duì)象不同，但法院在認(rèn)定本罪時(shí)遵循著共同的邏輯：一是“非法”的形式：未取得法定審批手續(xù)是前提；二是“非法”的實(shí)質(zhì)：未按農(nóng)用地用途使用農(nóng)用地，導(dǎo)致了農(nóng)用地功能的損壞。
 

司法實(shí)踐在認(rèn)定“非法”時(shí)，同樣遵循形式與實(shí)質(zhì)的雙重判斷邏輯：首先審查行為是否違反土地管理法規(guī)，完成形式層面的違法性判斷；進(jìn)而評(píng)估是否實(shí)際改變農(nóng)用地的用途造成了農(nóng)用地功能喪失，完成實(shí)質(zhì)危害性的認(rèn)定。二者必須同時(shí)具備，缺一不可。這一裁判思路與刑法解釋論的內(nèi)在邏輯高度契合，共同構(gòu)筑起農(nóng)用地刑法保護(hù)的規(guī)范體系。

根據(jù)以上分析，為防范法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者建議在占用農(nóng)用地的過(guò)程中，嚴(yán)格遵守土地用途管制制度，始終依據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的用途、范圍和期限合理使用農(nóng)用地。如確因生產(chǎn)、建設(shè)需要改變農(nóng)用地用途的，必須嚴(yán)格依照《土地管理法》《森林法》《草原法》等法律法規(guī)的規(guī)定，提前履行相關(guān)審批手續(xù)，嚴(yán)禁未批先建、批少占多或以欺騙等不正當(dāng)手段獲取審批。唯有依法依規(guī)使用土地，方能有效避免因程序或?qū)嵸|(zhì)違法而引發(fā)的行政處罰，乃至構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。