首先，必須明確一個最基本的法律原則：“采礦權(quán)”與“土地使用權(quán)”是兩項(xiàng)獨(dú)立的法律權(quán)利，分別由不同的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，并由不同的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審批。

采礦許可證由自然資源主管部門核發(fā)，其核心是授予申請人開采特定區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的權(quán)利。它解決的是“地下”的資源歸屬和開采資格問題。

而農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)則由國務(wù)院或省級人民政府批準(zhǔn)，其核心是允許將農(nóng)用地的用途轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。它解決的是“地上”的土地用途變更問題。

因此，采礦許可證只賦予了“采礦”的權(quán)利，但絲毫沒有賦予“占地”的權(quán)利。 未經(jīng)法定程序，擅自占用農(nóng)用地進(jìn)行采礦活動，即便持有采礦證，其占地行為本身依然是違法的，人民法院案例庫中的入庫案例就有明確的裁判規(guī)則。

入庫案例——貴州黃平某實(shí)業(yè)有限公司等非法占用農(nóng)用地刑事附帶民事公益訴訟案

入庫編號：2024-11-1-347-004

案情介紹

2014年5月至2021年12月期間，被告單位貴州黃平某實(shí)業(yè)有限公司 （以下簡稱某實(shí)業(yè)公司）在未取得占用農(nóng)用地手續(xù)的情況下，長期在黃平縣某礦區(qū)采礦，造成農(nóng)用地大面積毀壞。某實(shí)業(yè)公司為規(guī)避辦理林地占用手續(xù)，將礦山的采礦工作以勞務(wù)發(fā)包給自然人，由自然人租用林地，得到某實(shí)業(yè)公司允許后采礦，采礦過程由某實(shí)業(yè)公司礦山部負(fù)責(zé)監(jiān)管，采挖的礦石由該公司統(tǒng)一收購，開采人從中獲取利潤。被告人林某洪安排被告人林某雄負(fù)責(zé)某實(shí)業(yè)公司在案涉礦區(qū)的日常事務(wù)，通過林某雄匯報(bào)得知某實(shí)業(yè)公司在未辦理征占農(nóng)用地手續(xù)的情況下，對礦區(qū)拆分采取勞務(wù)分包方式進(jìn)行開采，由自然人替某實(shí)業(yè)公司接受林業(yè)行政處罰等情況，并表示認(rèn)可。林某雄安排被告人林某負(fù)責(zé)對接黃平縣林業(yè)局、國土資源局等行政主管部門，并辦理礦山開采所需的征占用林地、由自然人接受行政處罰等相關(guān)手續(xù)。

經(jīng)鑒定，被告單位某實(shí)業(yè)公司在案涉礦區(qū)采礦毀壞林地面積63.5693公頃（953.5395畝），毀壞林木蓄積541.6立方米，造成直接經(jīng)濟(jì)損失8243548元；采礦毀壞耕地面積120.9畝，其中水田33.9畝，旱地87.0畝。經(jīng)評估，案涉礦區(qū)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用共計(jì)6335.69萬元。

裁判理由

法院生效判決認(rèn)為：被告單位某實(shí)業(yè)公司非法占用農(nóng)用地進(jìn)行采礦，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞，構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。某實(shí)業(yè)公司在取得采礦許可證后，為規(guī)避違規(guī)占用農(nóng)用地采礦，將占用的農(nóng)用地面積化整為零，應(yīng)對全部非法占用的農(nóng)用地面積承擔(dān)責(zé)任。被告人林某洪、林某雄是某實(shí)業(yè)公司直接負(fù)責(zé)的主管人員，被告人林某是某實(shí)業(yè)公司的直接責(zé)任人員，應(yīng)承擔(dān)單位犯罪的相應(yīng)責(zé)任，按非法占用農(nóng)用地罪處罰。某實(shí)業(yè)公司非法占用農(nóng)用地的行為，對被占用的土地造成了生態(tài)破壞，應(yīng)對其非法占用農(nóng)用地所破壞的土地資源環(huán)境進(jìn)行修復(fù)。故法院依法作出如上裁判。

裁判要旨 

被告單位雖然取得采礦許可證，但未依法辦理土地征用、林地占用手續(xù)，采取勞務(wù)分包方式化整為零、轉(zhuǎn)嫁法律責(zé)任，造成農(nóng)用地大量毀壞、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境的，應(yīng)當(dāng)對全部非法占用的農(nóng)用地面積承擔(dān)刑事責(zé)任和民事責(zé)任。

關(guān)聯(lián)索引

一審：貴州省鎮(zhèn)遠(yuǎn)縣人民法院（2022）黔2625刑初110號刑事附帶民事判決（2023年4月23日）

二審：貴州省黔東南苗族侗族自治州中級人民法院（2023）黔26刑終148號刑事附帶民事裁定（2023年9月28日）

由以上案例明確了，即使取得采礦許可證，仍需依法辦理農(nóng)用地占用審批手續(xù)，具備采礦許可證不是非法占用農(nóng)用地的出罪理由。如果未取得采礦許可證而實(shí)施采礦行為的，還有可能同時觸犯非法采礦罪與非法占用農(nóng)用地罪兩項(xiàng)罪名。

（一）二者的核心區(qū)別在于保護(hù)的法益不同

雖然兩罪名都在《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）分則第六章第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪中，但二者的保護(hù)法益卻不同的。

1、非法占用農(nóng)用地罪

從法條規(guī)定就可以看出，本罪保護(hù)的是國家的土地資源管理秩序，特別是農(nóng)用地的特殊保護(hù)制度。核心是“地”。本罪關(guān)注的是土地本身的用途和質(zhì)量是否被非法改變和破壞。立法目的在于堅(jiān)守耕地紅線，保障糧食安全和生態(tài)環(huán)境。

2、非法采礦罪

非法采礦罪所保護(hù)的法益則是國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)和采礦許可管理制度。核心是“礦”。本罪關(guān)注的是礦產(chǎn)資源是否被非法開采、破壞。立法目的在于保護(hù)國家戰(zhàn)略性資源，維護(hù)礦產(chǎn)資源開發(fā)的合理秩序。

（二）二者適用的法律體系不同

1、非法占用農(nóng)用地要求行為必須違反土地管理法規(guī)

根據(jù)《全國人大常委會關(guān)于<中華人民共和國刑法>第二百二十八條、第三百四十二條、第四百一十條的解釋》的規(guī)定，非法占用農(nóng)用地罪中的“違反土地管理法規(guī)”，是指違反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。

2、非法采礦罪要求行為人違反的是礦產(chǎn)資源法的規(guī)定

根據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》【法釋〔2016〕25號】的規(guī)定，非法采礦罪中的“違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定”是指，違反《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》《中華人民共和國水法》等法律、行政法規(guī)有關(guān)礦產(chǎn)資源開發(fā)、利用、保護(hù)和管理的規(guī)定。

（三）犯罪構(gòu)成要件的不同

（四）一罪與數(shù)罪

刑法理論中，對于按照一罪來定罪還是還是數(shù)罪來處理的認(rèn)定原則，主要看是實(shí)施了一個行為還是多個行為，行為所觸犯的法益是一個還是數(shù)個。其中，一行為與數(shù)行為都分別存在法條競合、想象競合等情形，認(rèn)定規(guī)則比較復(fù)雜，本文不做贅述。由于在礦業(yè)刑事法律實(shí)務(wù)中，非法占用農(nóng)用地罪與非法采礦罪時常相伴發(fā)生，有時僅觸犯一個罪名，有時按照數(shù)罪并罰，筆者就二者之間的關(guān)系進(jìn)行分析如下：

1、有采礦證，但沒有用地手續(xù)

在此情形下，開采礦產(chǎn)資源的行為本身是合法的，但占用土地的行為卻是非法的。

如果采礦行為未破壞采礦許可證規(guī)定的范圍和礦種，但造成了農(nóng)用地毀壞，通常只構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，不構(gòu)成非法采礦罪。這類情形比較容易認(rèn)定，筆者通過檢索發(fā)現(xiàn)這類情形中的辯護(hù)觀點(diǎn)之一，就是辦理了采礦許可證。但是，法院的判決無一例外的都認(rèn)定構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，甚至很多判決在說理部分都不涉及否具有采礦許可證這一問題。也就是說，是否具有采礦許可證與認(rèn)定是否構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪之間沒有任何關(guān)系。文章開篇分享的案例將這一認(rèn)定規(guī)則通過人民法院案例庫案例進(jìn)行了明確。

2、既無用地手續(xù)，也沒有采礦許可證

按照前述邏輯，行為實(shí)施了兩個行為，占地行為與采礦行為均屬非法，且均觸犯了不同的法益，應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰。但是，實(shí)踐中存在這樣一種情形，行為人的目的是為了非法采礦，將非法占用的林地大量毀損后實(shí)施采礦行為。司法實(shí)務(wù)中，對于此類行為存在不同的看法。

第一種觀點(diǎn)：有學(xué)者提出，行為人的犯罪目的是非法采礦，實(shí)施的占用農(nóng)用地行為只是犯罪的手段，二者具有牽連關(guān)系，按照刑法理論，處理方式為選擇較重的罪名來定罪即可。

我國刑法學(xué)通說承認(rèn)牽連犯的概念，認(rèn)為牽連犯是指在數(shù)個犯罪之間存在手段與目的或者原因與結(jié)果之關(guān)系的情形。認(rèn)定是否屬于牽連犯主要從四個方面分析：（1）行為人出于一個犯罪目的；（2）實(shí)施了數(shù)個行為；（3）數(shù)個犯罪行為之間具有牽連關(guān)系；（4）數(shù)個行為觸犯不同的罪名。按照牽連關(guān)系來分析，行為人目的是為了非法采礦，只有一個犯罪目的，但是實(shí)施了兩個行為，即非法采礦行為與非法占用農(nóng)用地行為，二者屬于手段與結(jié)果之間的關(guān)系，非法采礦行為觸犯非法采礦罪，占用農(nóng)用地行為觸犯了非法占用農(nóng)用地罪，完全滿足牽連犯的四個特征，應(yīng)擇一重處理。

筆者通過檢索發(fā)現(xiàn)，有的法院采納此觀點(diǎn)。如江西省高安市人民法院做出的（2019）贛0983刑初132號《刑事判決書》中明確了：本院認(rèn)為，被告人葉某某違反礦產(chǎn)資源法的規(guī)定，未取得采礦權(quán)，擅自開采瓷土礦，經(jīng)責(zé)令停止開采后拒不停止開采，造成礦產(chǎn)資源毀壞的價(jià)值達(dá)494180元，情節(jié)嚴(yán)重，其行為同時觸犯了非法采礦罪和非法占用農(nóng)用地罪，屬于牽連犯，應(yīng)擇一重罪處罰。又如湖北省長陽土家族自治縣人民法院做出的（2014）鄂長陽刑初字第00092號《刑事判決書》認(rèn)定，本院認(rèn)為：被告人李某某同鄭某某以修路辦養(yǎng)羊場為由，非法開采鐵礦，并在實(shí)施修路、采礦行為中非法占用林地，造成防護(hù)林地嚴(yán)重毀壞，其行為同時觸犯了我國刑法規(guī)定的非法采礦罪、非法占用農(nóng)用地罪，屬于牽連犯，應(yīng)從一重即非法占用農(nóng)用地罪處罰，公訴機(jī)關(guān)指控的非法采礦罪罪名不當(dāng)。

第二種觀點(diǎn)：也有的學(xué)者認(rèn)為，該情形不應(yīng)按照牽連關(guān)系來認(rèn)定，應(yīng)數(shù)罪并罰。理由是：非法采礦罪的法定刑不足以評價(jià)非法占用農(nóng)用地行為，從二者的法定刑來看，非法采礦罪在情節(jié)嚴(yán)重時的法定刑不能將非法占用農(nóng)用地行為包含在內(nèi)，若按照牽連犯來定罪，會造成罪責(zé)行不相適應(yīng)的結(jié)果。

實(shí)務(wù)中，有的法院對此情形按照數(shù)罪并罰處理，如新疆維吾爾自治區(qū)和田地區(qū)中級人民法院做出的（2019）新32刑終584號《刑事裁定書》中，一審法院認(rèn)定：被告人苗輝廷的辯護(hù)人認(rèn)為，被告人苗輝廷在實(shí)施非法采礦行為時，同時觸犯了非法采礦罪和非法占用農(nóng)用地罪，應(yīng)當(dāng)擇一重罪處。對此，被告人苗輝廷為牟取經(jīng)濟(jì)利益非法采礦，同時其為非法采礦又實(shí)施了破壞草場、占用農(nóng)用地的行為，已經(jīng)侵害了國家對礦產(chǎn)資源的管理制度、所有權(quán)和對農(nóng)用地的法律保護(hù)制度。被告人苗輝廷實(shí)施的兩個犯罪行為分別觸犯了非法占用農(nóng)用地罪和非法采礦罪，應(yīng)當(dāng)依法按數(shù)罪并罰予以懲處。二審維持一審判決，認(rèn)定理由為：本案符合數(shù)罪并罰的條件。行為人以兩個以上的犯罪故意或者過失，實(shí)施兩個以上的行為，具備兩種以上犯罪構(gòu)成的就是數(shù)罪。本案中上訴人苗輝廷的行為主觀上具有不同的罪過，客觀上有不同的危害后果，為牟取經(jīng)濟(jì)利益非法采礦，同時為非法采礦實(shí)施了破壞草場、占用農(nóng)用地的行為，侵害了國家對礦產(chǎn)資源的管理制度和對農(nóng)用地的法律保護(hù)制度。其在非法占用農(nóng)用地罪中持放任態(tài)度，客觀上造成了破壞草原的后果，在非法采礦罪中持故意態(tài)度，客觀上造成了礦產(chǎn)資源破壞的后果。因此，對上訴人苗輝廷應(yīng)以非法占用農(nóng)地罪和非法采礦罪數(shù)罪并罰。

第三種觀點(diǎn)：行為人實(shí)施了一個行為，該一個行為同時觸犯非法占用農(nóng)用地罪和非法采礦罪，屬于想象競合犯，應(yīng)擇一重處理。該觀點(diǎn)與牽連犯所不同的是，行為人實(shí)施的是一個行為還是數(shù)個行為。想象競合犯，是指一個行為同時觸犯了數(shù)個罪名的犯罪形態(tài)，也就是說行為人的“非法采礦”行為本身就包含了“非法占用農(nóng)用地”的行為。例如，為了開采地下的礦產(chǎn)資源，行為人未經(jīng)批準(zhǔn)直接推平耕地或林地，進(jìn)行挖掘。這個“挖掘”行為，既是對農(nóng)用地的非法占用和毀壞，也是對礦產(chǎn)資源的非法開采。

福建省屏南縣人民法院做出的（2020）閩0923刑初1號《刑事判決書》就有明確認(rèn)定：公訴機(jī)關(guān)指控，2016年至2018年期間，被告人謝連部在未取得采礦許可證及土地主管部門審批的情況下，擅自在屏南縣一處土名“深洋”的耕地處非法開采泥炭土用于銷售盈利，被告人謝連部破壞基本農(nóng)田面積達(dá)7.8647畝，該耕地種植條件嚴(yán)重受損。經(jīng)鑒定，謝連部開采礦坑平面面積為7.8647畝，所采泥炭土礦石量達(dá)1833.6立方米，已采泥炭土礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值為434563.2元。本院認(rèn)為，被告人謝連部主觀上為了謀取非法利益，客觀上擅自開采泥炭土用于銷售，違反礦產(chǎn)資源法與土地管理法的規(guī)定，造成礦產(chǎn)資源破壞價(jià)值達(dá)434563.2元，情節(jié)嚴(yán)重，且在開采過程中改變了耕地的用途，數(shù)量較大，毀壞耕地面積達(dá)7.8647畝，其行為分別觸犯了《中華人民共和國刑法》第三百四十二條、第三百四十三條的規(guī)定，應(yīng)以非法占用農(nóng)用地罪與非法采礦罪追究其刑事責(zé)任。雖然該行為觸犯兩個罪名，但鑒于被告人謝連部系出于為獲取不法利益的主觀目的實(shí)施上述違法行為，屬于一行為同時觸犯兩個罪名，系想象競合犯，應(yīng)從一重罪處罰。

需要注意的是，持該觀點(diǎn)的學(xué)者也明確了，如果行為人的“占用”行為和“采礦”行為在時間、空間上可以明顯區(qū)分，且屬于兩個獨(dú)立的故意和行為，則可能構(gòu)成數(shù)罪，需要實(shí)行數(shù)罪并罰。

對于是一行為還是數(shù)行為，行為與目的之間是否具有牽連關(guān)系等的區(qū)分，對于非法占用農(nóng)用地行為和非法采礦行為如何定罪量刑非常重要。據(jù)此，我們律師在遇到類案情形時，應(yīng)梳理清楚在案證據(jù)，結(jié)合理論觀點(diǎn)，選擇最優(yōu)的辯護(hù)策略，從而在定罪量刑上為當(dāng)事人爭取最好結(jié)果。

為避免礦業(yè)企業(yè)遇到采礦與用地刑事風(fēng)險(xiǎn)，礦業(yè)活動必須堅(jiān)守以下合規(guī)底線：

1、“雙證”齊全，缺一不可：在取得“采礦許可證”后，還需要同時向規(guī)劃和自然資源部門申請辦理“建設(shè)用地審批手續(xù)”或“臨時用地審批手續(xù)”。在獲得用地批準(zhǔn)并完成土地補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)工作后，方可進(jìn)場使用土地。

2、嚴(yán)守生態(tài)紅線和永久基本農(nóng)田：對于劃入生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田的區(qū)域，嚴(yán)格遵循《永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法》（2025年10月1日施行）的規(guī)定。在此類區(qū)域，即使有礦產(chǎn)資源，也難以獲批采礦權(quán)和用地權(quán)，切勿心存僥幸。

3、將刑事風(fēng)險(xiǎn)防控前置：企業(yè)在項(xiàng)目立項(xiàng)、選址階段，聘請專業(yè)的法律團(tuán)隊(duì)（尤其是熟悉礦產(chǎn)和刑事法律的律師）進(jìn)行合規(guī)性審查，對用地合法性進(jìn)行專項(xiàng)評估，建立刑事風(fēng)險(xiǎn)防火墻。

結(jié)語