臨時用地不是一用了之：企業(yè)應承擔的修復責任
長期以來，礦業(yè)用地一直是令諸多礦企頭疼的問題，在目前的實踐中，存在著大量“礦合法，地不合法”的現(xiàn)象。為了規(guī)范礦業(yè)用地、緩解礦地矛盾，即將生效的新《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第三十四條規(guī)定：
“勘查礦產(chǎn)資源可以依照土地管理法律、行政法規(guī)的規(guī)定臨時使用土地。露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源占用土地，經(jīng)科學論證，具備邊開采、邊復墾條件的，報省級以上人民政府自然資源主管部門批準后，可以臨時使用土地；臨時使用農(nóng)用地的，還應當按照國家有關規(guī)定及時恢復種植條件、耕地質(zhì)量或者恢復植被、生產(chǎn)條件，確保原地類數(shù)量不減少、質(zhì)量不下降、農(nóng)民利益有保障。”
也就是說，臨時用地制度從勘查用地拓展到了露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源用地，而后者的條件之一就是要能夠邊開采、邊復墾；臨時使用農(nóng)用地的，還應當恢復種植生產(chǎn)條件。這不僅為礦業(yè)權人合法、便利用地提供了方向，也與新礦法加強礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護、推動綠色礦山建設的立法目的相一致。新礦法中專設“礦區(qū)生態(tài)修復”一章，其對生態(tài)修復工作的重視程度可見一斑。其中第四十七條規(guī)定：
“采礦權人應當按照經(jīng)批準的礦區(qū)生態(tài)修復方案進行礦區(qū)生態(tài)修復。能夠邊開采、邊修復的，應當邊開采、邊修復；……”
結(jié)合第三十四條來看，這就意味著，礦企臨時使用土地露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的，在開采過程中就應當嚴格根據(jù)其經(jīng)過批準的礦區(qū)生態(tài)修復方案開展土地復墾工作。
由于新礦法第三十四條關于臨時用地的規(guī)定是對于我國礦業(yè)用地制度的一項全新的重大突破，在其正式施行前，關于臨時使用土地與土地復墾的具體配套規(guī)定暫未出臺，我們可以參考其他現(xiàn)行有效的規(guī)定。
一、復墾的期限
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十條規(guī)定：
“臨時用地由縣級以上人民政府自然資源主管部門批準，期限一般不超過二年；……法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。土地使用者應當自臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成土地復墾，使其達到可供利用狀態(tài)，其中占用耕地的應當恢復種植條件。”
第五十六條規(guī)定：“違反本條例規(guī)定，臨時用地期滿之日起一年內(nèi)未完成復墾或者未恢復種植條件的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，依照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰，并由縣級以上人民政府自然資源主管部門會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門代為完成復墾或者恢復種植條件。”
由此可見，復墾義務人應當在臨時用地期滿之日起一年內(nèi)完成復墾工作，但這一要求是基于臨時用地期限一般不超過兩年的規(guī)定。而在新礦法背景下，兩年的臨時用地期限顯然與礦業(yè)權的期限是不匹配的，這兩者將要如何實現(xiàn)銜接還未可知，因此，對于臨時使用土地露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源所應完成復墾工作的期限，現(xiàn)階段也還存在一個問號。
二、復墾的驗收
根據(jù)《土地復墾條例》，臨時用地土地復墾工程完工后，可根據(jù)國務院國土資源主管部門的規(guī)定，由土地復墾義務人向所在地縣級以上地方人民政府國土資源主管部門申請驗收，接到申請的國土資源主管部門會同地方生態(tài)環(huán)境、林草、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村（涉及耕地的情況下邀請）等相關部門進行驗收，進行土地復墾驗收時應當邀請有關專家，查驗復墾后的土地是否符合土地復墾標準及土地復墾方案的要求。
《自然資源部辦公廳關于明確存量采礦用地復墾修復土地驗收有關要求的通知》（自然資辦發(fā)〔2023〕26號）對于復墾修復土地驗收工作的驗收核實內(nèi)容作出了規(guī)定，主要包括3個方面：一是審查項目合法合規(guī)性，重點對是否符合國家法律法規(guī)及相關政策、復墾修復后的土地是否符合相關規(guī)劃及管控要求、納入驗收范圍的土地是否地類清晰、權屬無爭議等；二是核實復墾修復前存量采礦用地情況，對于存在義務人的已辦理建設用地審批手續(xù)的采礦用地，通過國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)認定采礦用地的范圍、地類及面積；三是核定復墾修復后地類、面積和質(zhì)量，根據(jù)年度國土變更調(diào)查成果或通過日常變更機制并經(jīng)國家核查認定的結(jié)果，核定項目竣工后實施范圍內(nèi)的地類和面積，復墾為新增耕地及其他農(nóng)用地的要符合相關認定標準和土壤環(huán)境質(zhì)量要求等。另外，各地還將結(jié)合實際，就復墾修復驗收后土地管理制定實施細則。
2024年8月1日起，由國家市場監(jiān)督管理總局和國家標準化管理委員會發(fā)布的《煤礦土地復墾與生態(tài)修復技術規(guī)范》《金屬礦土地復墾與生態(tài)修復技術規(guī)范》《石油天然氣項目土地復墾與生態(tài)修復技術規(guī)范》《礦山土地復墾與生態(tài)修復監(jiān)測評價技術規(guī)范》四項國家標準正式施行，這是我國首批專門針對正在生產(chǎn)礦山土地復墾與生態(tài)修復的國家標準，對生產(chǎn)礦山“邊開采、邊修復”提出了要求，填補了該領域空白，也為礦企開展土地復墾與生態(tài)修復工作提供了科學支撐。
三、其他規(guī)定
自然資源部關于《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施條例（征求意見稿）》第四十六條對于露天開采礦產(chǎn)資源臨時用地作出了進一步的規(guī)定：“露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的采掘場所以及為堆放采出的礦石、廢石、廢渣等需要使用土地的，經(jīng)科學論證，具備邊開采、邊復墾條件的，經(jīng)省級以上人民政府自然資源主管部門批準后，可以臨時使用土地。露天開采前款規(guī)定以外并且屬于本地區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)的礦產(chǎn)資源，經(jīng)科學論證，具備邊開采、邊復墾條件的，可以依照省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)規(guī)定臨時使用土地。”
本條對露天開采戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源臨時使用土地的情況進行了細化和拓展，一方面明確了采掘場所和采出內(nèi)容堆放用地均可以附條件地臨時使用土地；另一方面規(guī)定了露天開采雖不屬于戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源、但屬于本地區(qū)優(yōu)勢礦產(chǎn)的礦產(chǎn)資源也可以根據(jù)地方性法規(guī)規(guī)定附條件地臨時使用土地。這不僅為更多類型的礦產(chǎn)開采工作提供了因地制宜的便利條件，也更加全面地規(guī)定了需要進行土地復墾的適用范圍。當然，該實施條例目前還處于征求意見階段，最終出臺的定稿內(nèi)容可能會存在一定程度的變動，但我們可以確定的是，無論如何，土地復墾工作都是礦企臨時用地所要關注的重點之一。
