實際開采人不是采礦許可證上的主體，構(gòu)成非法采礦罪嗎？
前言
當前司法實踐對非法采礦罪的認定存在大量“紙面談罪”的現(xiàn)象，客觀上造成了非法采礦罪的保護法益不明、打擊范圍不當擴大的問題。其中典型且常見的，就是對采礦權(quán)承包與合作經(jīng)營的合作模式輕易入罪。
事實上，采礦權(quán)作為一種用益物權(quán)，依法應(yīng)優(yōu)于所有權(quán)獲得保護。基于此，采礦權(quán)人對其行使權(quán)益的方式擁有絕對的選擇權(quán)。因此名為承包也好，名為合作經(jīng)營也罷，只要開采行為本身得到了采礦權(quán)人的許可，實際開采人的開采全程也接受著政府部門的監(jiān)管，就不屬于非法采礦罪打擊的行為。
本文擬結(jié)合一則典型案例，對此種情形進行具體分析。
一、案情簡介
胡某名下開設(shè)有砂石公司與榮灣公司兩家公司，其中：砂石公司依法取得了案涉礦區(qū)的河道砂石開采權(quán)，并辦理了采礦許可證，但因公司經(jīng)營陷入困難而無力繳納礦業(yè)權(quán)價款；榮灣公司系胡某與馬某為合作采砂而設(shè)立的公司，雙方約定砂石公司將砂石開采權(quán)交由榮灣公司經(jīng)營，榮灣公司負責繳納礦業(yè)權(quán)價款，開采、銷售，經(jīng)營砂石所得由砂石公司與馬某平分。榮灣公司成立后，胡某與馬某各自指派人員進入公司管理層負責公司的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動。隨后，砂石公司、榮灣公司先后與38艘采砂工程船簽訂《砂石采挖承攬合同》，約定砂石公司將案涉采砂權(quán)交由榮灣公司開采經(jīng)營，榮灣公司派員駐守工程船登記開采、開票收款，并按固定標準向采砂工程船主支付報酬。
2017年，胡某、馬某及部分采砂船主等人因涉嫌非法采礦罪被當?shù)毓矙C關(guān)刑事立案，后被提起公訴。法院經(jīng)審理認為，雖然砂石公司依法取得了案涉河道砂石開采權(quán)及采礦許可證，但砂石公司違反法律程序和規(guī)定，未經(jīng)當?shù)卣馍米詫⒑拥郎笆_采權(quán)轉(zhuǎn)讓給榮灣公司，其轉(zhuǎn)讓行為非法、無效。榮灣公司沒有取得河道采砂許可證，不具有砂石開采權(quán)，其組織采砂船在案涉河道采砂的行為屬于無證采砂，構(gòu)成非法采礦罪。采砂船主在明知沒有取得采砂許可證的情況下從事采砂作業(yè)，構(gòu)成非法采礦罪。
二、采礦權(quán)承包、合作經(jīng)營的四種模式
相信對礦業(yè)行業(yè)稍有了解的人都會為案例中被認定構(gòu)成犯罪的胡某、馬某與采砂船主抱不平，因為他們所采取的合作模式，不過是實踐中十分常見，也無法回避的采礦權(quán)承包與合作經(jīng)營的模式而已。
由于我國法律制度對礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的限制頗多，除存在法定情形外，礦業(yè)權(quán)人不得轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)[1]。確需轉(zhuǎn)讓的，也要經(jīng)過自然資源主管部門的審批，轉(zhuǎn)讓獲批后，受讓人還需在規(guī)定的時間內(nèi)辦理安全生產(chǎn)許可、排污許可等相關(guān)許可。且不說辦理全套手續(xù)的難度，即便可以保證100%的成功率，但市場是瞬息萬變的，等辦理完全套手續(xù)，或許也已錯過了最佳的商機，因此礦業(yè)實務(wù)中，采礦權(quán)人與投資人之間常常采用采礦權(quán)承包、合作經(jīng)營等模式開展合作。
在承包、合作經(jīng)營等模式之下，采礦權(quán)人與合作方存在如下幾種常見的合作模式：
①采礦權(quán)人仍是礦山的實際控制人，合作方僅向采礦權(quán)人提供開采的勞務(wù)或銷售業(yè)務(wù)，采礦權(quán)人向合作方按固定數(shù)額或費率支付一定報酬；
②采礦權(quán)人與合作方共同經(jīng)營管理礦山，共同開展礦山的開發(fā)與利用，共擔風險與成本，共享收益；
③采礦權(quán)人將礦山經(jīng)營管理實際交由合作方負責，其只承擔法定的發(fā)包人應(yīng)當承擔的相關(guān)證件維護、安全管理、環(huán)境保護等義務(wù)，同時只收取固定的費用，礦山開發(fā)的主要成本、風險與收益均由合作方享有；
④采礦權(quán)人實際退出礦山的一切經(jīng)營管理活動，由合作方對礦山的開發(fā)與利用負全責，并完成相關(guān)的行政審批和維護手續(xù)，除收取的固定費用外，原采礦權(quán)人不再獲取任何收益，也不承擔任何風險，僅為合作方辦理相關(guān)手續(xù)提供便利，這種模式下協(xié)議期限與采礦許可證的有效期也基本重合。
從民事合同的角度來看，前三種合作模式的效力沒有任何爭議，屬于有效的民事合同，理應(yīng)受到法律的保護與尊重。上述案例中胡某與馬某之間屬于第二種合作模式，雙方共同承擔采砂的成本，共同分配采砂的收益；榮灣公司與采砂船主之間屬于第一種合作模式，由采砂船主提供采砂的勞務(wù)，榮灣公司則按固定標準向采砂船主支付勞務(wù)費用。這兩種合作模式都是毫無爭議的具備民事法律效力的行為。
只因名義上的采礦權(quán)人是砂石公司，不是實際開采人榮灣公司及采砂船主，涉及到的幾個主體就被認定構(gòu)成非法采礦罪，這樣的認定思路未免有失公平，同時也違背了法秩序相統(tǒng)一的原則。
三、采礦權(quán)承包、合作經(jīng)營不應(yīng)構(gòu)成非法采礦罪
周光權(quán)教授此前已明確指出上述司法實務(wù)中的慣常做法存在的錯誤，指明合法的采礦權(quán)承包和合作經(jīng)營是民事法律賦予采礦權(quán)人的權(quán)利，采礦權(quán)人有權(quán)自行選擇采礦權(quán)的開發(fā)經(jīng)營方式，不應(yīng)構(gòu)成非法采礦罪。并由此提出一種以“厘清變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)與采礦權(quán)承包、合作經(jīng)營的界線”為中心的認定思路：
依法應(yīng)當認定為有效的采礦權(quán)承包或合作經(jīng)營的相關(guān)行為，應(yīng)當在民事領(lǐng)域妥當解決，不屬于變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)，也不應(yīng)認定為犯罪。對于原采礦權(quán)人除收取固定費用或收益外，徹底退出礦山日常經(jīng)營管理，不履行任何法定義務(wù)的行為，以及合作方獨自承擔礦山開發(fā)成本與經(jīng)營風險，同時獨自享有收益的行為，在民事上屬于變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的行為，應(yīng)認定為無效，在刑事上存在成立非法采礦罪的余地。
筆者認同周光權(quán)教授這一認定思路的出發(fā)點，同時認為需要考慮到變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)與合法的采礦權(quán)承包、合作經(jīng)營之間的界線難以界定的客觀情況。由于我國的刑事程序中“偵查中心主義”的問題長期存在，公安機關(guān)一旦立案、采取強制措施，法院通常都會做出構(gòu)成犯罪的認定。因此，將這樣的民商事疑難法律問題交由刑事程序處理也存在容易造成刑事打擊面不當擴大的問題。
另一方面，并非所有的民事上被認定為變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的行為，都有實質(zhì)的法益侵害性，都會構(gòu)成犯罪。變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)的行為固然有其隱蔽性，但實務(wù)中典型且普遍的做法是，客觀上實際開采人一直在履行礦政管理制度對開采主體的合規(guī)性要求，已實質(zhì)上履行了作為采礦權(quán)人的一切法定義務(wù)。對于此種情形，筆者認為同樣不應(yīng)當按照犯罪處理。
因此，從兼顧國家所有權(quán)人利益與用益物權(quán)人利益的角度出發(fā)，結(jié)合礦政管理制度的核心立法精神，筆者認為非法采礦罪打擊的行為，本質(zhì)上是躲避國家監(jiān)管、致使國家無從獲悉國有資源儲量及開采真實情況，進而損害國家所有者權(quán)益的違法行為。
而基于用益物權(quán)優(yōu)于所有權(quán)保護的特性，采礦權(quán)人對其行使用益物權(quán)的方式擁有合法的、不受所有權(quán)人干擾的選擇權(quán)。因此名為承包也好，名為合作經(jīng)營也罷，只要開采行為本身得到了采礦權(quán)人的許可，實際開采人的開采全程也接受著政府部門的監(jiān)管，就不屬于非法采礦罪打擊的行為。
真正有罪的情形，當屬打著承包、合作經(jīng)營或股權(quán)轉(zhuǎn)讓的旗號，行盜采、濫采、規(guī)避監(jiān)管之實，導致國家無法掌握礦產(chǎn)資源真實現(xiàn)狀的行為。至于變相轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)合同的效力認定及認定無效后的權(quán)利義務(wù)分配問題，屬于民事法律調(diào)整的范疇，不應(yīng)輕易牽涉到刑事程序中去。
小結(jié)
“名為承包/合作經(jīng)營，實為轉(zhuǎn)讓”現(xiàn)象的高發(fā)，一定程度上是礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)的高需求與嚴限制的矛盾現(xiàn)狀滋生的產(chǎn)物。因此，在秉持“讓民事的歸民事、刑事的歸刑事”“兼顧所有人與用益物權(quán)人合法權(quán)益”的司法理念的同時，也需要重視礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的更新完善，從根本上厘清礦政管理制度，解決在礦產(chǎn)資源開發(fā)與利用過程中加諸于礦山企業(yè)與投資方或合作方的階段性、不合理的刑事風險。
注釋
1.《中華人名共和國礦產(chǎn)資源法》第六條：除按下列規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓外，探礦權(quán)、采礦權(quán)不得轉(zhuǎn)讓：
（一）探礦權(quán)人有權(quán)在劃定的勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)進行規(guī)定的勘查作業(yè)，有權(quán)優(yōu)先取得勘查作業(yè)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的采礦權(quán)。探礦權(quán)人在完成規(guī)定的最低勘查投入后，經(jīng)依法批準，可以將探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人。
（二）已取得采礦權(quán)的礦山企業(yè)，因企業(yè)合并、分立，與他人合資、合作經(jīng)營，或者因企業(yè)資產(chǎn)出售以及有其他變更企業(yè)資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的情形而需要變更采礦權(quán)主體的，經(jīng)依法批準可以將采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓他人采礦。
前款規(guī)定的具體辦法和實施步驟由國務(wù)院規(guī)定。
禁止將探礦權(quán)、采礦權(quán)倒賣牟利。
為進一步搞活礦業(yè)權(quán)二級市場，鼓勵社會資本投入礦產(chǎn)資源勘查開采，2023年5月6日發(fā)布實施的《自然資源部關(guān)于進一步完善礦產(chǎn)資源勘查開采登記管理的通知》一定程度上放寬了礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓的限制，取消了以招標拍賣掛牌等市場競爭方式取得的探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓年限限制，并將協(xié)議出讓取得的礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓限制年限由10年調(diào)整為5年。但礦業(yè)權(quán)在二級市場的轉(zhuǎn)讓仍需具備諸多條件。
作者介紹
馬延婧律師畢業(yè)于北京大學，擁有北京大學雙學士學位、法律碩士學位。從業(yè)以來曾為PICC、華潤萬象、風語筑、慶華集團等大型企業(yè)提供刑事專項法律顧問服務(wù)，為中央軍委機關(guān)事務(wù)管理總局工程代建管理辦公室、北京市西城區(qū)公安局消防支隊、華潤置地、華鈺礦業(yè)、盛源礦業(yè)等單位、企業(yè)提供常年顧問法律服務(wù)，在商事爭議解決、刑民交叉爭議解決及礦業(yè)企業(yè)法律服務(wù)領(lǐng)域積累了一定的經(jīng)驗。
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