摘要：

2021年1月22日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了新修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，于2021年7月15日起正式施行，此次修訂新增了關(guān)于“首違不罰”的規(guī)定。“首違不罰”并非執(zhí)法新概念，卻是執(zhí)法新規(guī)則。該規(guī)定契合了教育與處罰相結(jié)合的行政處罰原則，是與“以人為本，執(zhí)政為民”理念相關(guān)聯(lián)的行政處罰制度。

一、“首違不罰”的確定

根據(jù)2021年修訂的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十三條第一款“違法行為輕微并及時(shí)改正，沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”的規(guī)定可以看出，符合“首違不罰”須同時(shí)具備初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時(shí)改正三個(gè)要件，缺一不可。

二、“首違不罰”是法律溫度的體現(xiàn)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第六條規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。”和第三十三條第三款規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行教育。”可以看出，新法堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合為原則，通過(guò)教育的方式促使公民、法人或者其他組織自覺(jué)守法。

筆者認(rèn)為，處罰是手段而非目的，推行“柔性執(zhí)法”，對(duì)于初次違法，且危害后果輕微、違法行為人及時(shí)改正的，采取批評(píng)教育的手段足以達(dá)到警示和預(yù)防的目的，可以起到減少違法行為，降低社會(huì)危害性的作用，因此可以不予處罰。“首違不罰”的目的不是“不罰”，而是通過(guò)批評(píng)教育等手段從源頭上降低違法事實(shí)的發(fā)生，對(duì)特定違法行為采取“首違不罰”的方式，可以充分凸顯教育目的，有效緩和行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系，達(dá)到降低起訴率的效果，是法律溫度的體現(xiàn)。但是，“首違不罰”絕非免責(zé)金牌，其相關(guān)法律條款表述中所使用的限定詞為“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，因此，何時(shí)采用“首違不罰”，對(duì)行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的規(guī)范提出了更高的要求。

三、“首違不罰”中行政裁量權(quán)的規(guī)范

“首違不罰”的提出，需要行政機(jī)關(guān)界定是否可以實(shí)施該制度，因此，在面對(duì)繁雜的執(zhí)法情況時(shí)，行政機(jī)關(guān)就擁有較大的行政裁量權(quán)，極易發(fā)生人情執(zhí)法的現(xiàn)象，以損害法律的權(quán)威性。由于行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人是否受處罰擁有較大的裁量權(quán)，且罰與不罰對(duì)當(dāng)事人的利益將產(chǎn)生極大影響，權(quán)力部門極有可能滋生腐敗，因此，為杜絕人情執(zhí)法，須嚴(yán)格規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)，以防止“首違不罰”制度產(chǎn)生負(fù)面的效果。

四、“首違不罰”如何施行

1.制定免于處罰清單

準(zhǔn)確把握行政管理范圍。“首違不罰”并非所有初次違法都可免于處罰，有些領(lǐng)域即便是初次違法，也有造成嚴(yán)重后果的可能，故各級(jí)行政執(zhí)法部門須統(tǒng)籌制定并公開(kāi)各領(lǐng)域首次違法可免于處罰的清單，明確適用范圍，從而減少法律條文的隨意性，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，提高執(zhí)法行為的公平性。

2.嚴(yán)格適用相關(guān)程序

在適用“首違不罰”時(shí)，行政執(zhí)法人員應(yīng)及時(shí)向當(dāng)事人宣告違法行為，進(jìn)行批評(píng)教育，并提出在一定期限內(nèi)的改正要求，若當(dāng)事人未及時(shí)改正，則應(yīng)視情況按照相應(yīng)的法律規(guī)定進(jìn)行必要的懲罰措施。

3.制定“首違不罰”配套制度

“首違不罰”體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法溫度，是更人性化的管理，而并非“首違不管”，為準(zhǔn)確實(shí)施“首違不罰”，應(yīng)及時(shí)補(bǔ)充相應(yīng)的配套制度。例如，為貫徹落實(shí)教育與處罰相結(jié)合的原則，應(yīng)制定與“首違不罰”相配套的教育制度，以為教育措施提供法律保障。

五、案例

案件事實(shí)：2021年10月11日，安康市生態(tài)環(huán)境局執(zhí)法人員在對(duì)某公司位于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)的某建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)目用地性質(zhì)由農(nóng)用地變更為公共服務(wù)用地未開(kāi)展土壤污染狀況調(diào)查。執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查取證，制作了檢查記錄和詢問(wèn)記錄，鎖定了違法證據(jù)。該公司上述行為違反了《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第五十九條第二款“用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，變更前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查”之規(guī)定。安康市生態(tài)環(huán)境局依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第二十八條“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。……”和《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》第九十四條“違反本法規(guī)定，土壤污染責(zé)任人或者土地使用權(quán)人有下列行為之一的，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門或者其他負(fù)有土壤污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令改正，處二萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下的罰款:（一）未按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查的；……”之規(guī)定，于2021年10月14日依法責(zé)令該公司限期改正。

裁判要旨：該公司按照整改要求立即組織開(kāi)展土壤污染狀況補(bǔ)充調(diào)查。鑒于該公司違法情節(jié)輕微，且未造成危害后果并及時(shí)改正，符合《行政處罰法》第三十三條第一款“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰”規(guī)定的初次違法、危害后果輕微、違法行為人及時(shí)改正等三個(gè)事實(shí)要件，經(jīng)集體研究，決定對(duì)該公司未開(kāi)展土壤污染狀況調(diào)查的環(huán)境違法行為免于行政處罰

六、結(jié)語(yǔ)

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》納入“首違不罰”的制度，是“柔性執(zhí)法”和“法律溫度”的體現(xiàn)，處罰是手段而并非目的，要堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，從源頭上預(yù)防再次違法。但是“首違不罰”制度的加入，使得行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)明顯增加，因此，須制定相應(yīng)配套的制度，規(guī)范程序，加強(qiáng)監(jiān)督，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，避免執(zhí)法尺度不一等有失公平的現(xiàn)象發(fā)生。