行政協(xié)議之行政優(yōu)益權(quán)在實(shí)務(wù)中的運(yùn)用
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編者按：行政管理中，行政機(jī)關(guān)除了依據(jù)法律、行政法規(guī)之規(guī)定，以行政決定、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等單方行政行為實(shí)施行政管理外，還會大量采用更為“溫和”的，與公民、法人或者其他組織協(xié)商一致訂立行政協(xié)議的行政行為，以便追求對公共資源的最大化保護(hù)或利用的行政管理目的。行政協(xié)議兼具契約性、行政性，其區(qū)別與民事平等主體間私法契約的最鮮明特點(diǎn)在于，以合同的形式凸顯了行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，合同主體在地位上并不平等，這種不平等體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)專屬享有行政優(yōu)益權(quán)。此篇將通過對行政優(yōu)益權(quán)概念進(jìn)行辨析，以案釋明行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中行使優(yōu)益權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)防止優(yōu)益權(quán)的濫用，嚴(yán)格遵守限制性要求。
什么是行政優(yōu)益權(quán)
2019年11月27日，最高人民法院發(fā)布實(shí)行《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》，第十六條規(guī)定：“在履行行政協(xié)議過程中，可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益、社會公共利益的情形，被告作出變更、解除協(xié)議的行政行為后，原告請求撤銷該行為，人民法院經(jīng)審理認(rèn)為該行為合法的，判決駁回原告訴訟請求；給原告造成損失，判決被告予以補(bǔ)償。……”該規(guī)定是目前關(guān)于行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的直接法律依據(jù)，除此之外現(xiàn)行法律、行政法規(guī)尚未對行政協(xié)議中優(yōu)益權(quán)的概念、行使條件、行使程序等作出體系化、完整性規(guī)定。
學(xué)術(shù)界關(guān)于行政協(xié)議中行政優(yōu)益權(quán)的概念界定存在較大爭議,第一種主流觀點(diǎn)認(rèn)為：“行政協(xié)議優(yōu)益權(quán)的目的是為了行政管理以及公共利益，為了此目的的實(shí)現(xiàn)，賦予行政機(jī)關(guān)一定的特權(quán)是必要的。”第二種主流觀點(diǎn)認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)通過協(xié)商與協(xié)議相對人簽訂行政協(xié)議，其目的是為了公共利益，實(shí)際是國家意志的體現(xiàn)，因此優(yōu)益權(quán)必須符合比例原則，是一種適當(dāng)?shù)臓顟B(tài)。”
基于上述，編者認(rèn)為，行政優(yōu)益權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在履行行政協(xié)議過程中，為了保護(hù)國家利益、公共利益而單方享有的超越行政協(xié)議約束的特別權(quán)力，該權(quán)利的行使將使已訂立生效的行政協(xié)議產(chǎn)生單方變更、解除的法律效果。行政優(yōu)益權(quán)具有目的性、單方性、強(qiáng)制性等特征。
防止行政優(yōu)益權(quán)的濫用
鑒于目前行政優(yōu)益權(quán)立法不足的現(xiàn)狀，實(shí)務(wù)中行政機(jī)關(guān)遇到行政協(xié)議履行阻礙時(shí)，往往以國家利益、公共利益受損為由，單方行使優(yōu)益權(quán)，但因法律對“國家利益、公共利益受損”界定不清，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)隨意濫用行政優(yōu)益權(quán)單方變更、解除行政協(xié)議，引發(fā)大量矛盾爭議，使之偏離了行政優(yōu)益權(quán)制度設(shè)立的初衷。
例如在（2017）最高法行申3564號行政協(xié)議一案中，最高人民法院認(rèn)為法律雖然允許行政機(jī)關(guān)與行政相對人締結(jié)協(xié)議，但仍應(yīng)堅(jiān)持依法行政，不能借由行政協(xié)議擴(kuò)大法定的活動空間。法律也允許行政機(jī)關(guān)享有一定的行政優(yōu)益權(quán)，當(dāng)繼續(xù)履行協(xié)議會影響公共利益或者行政管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以單方變更、解除行政協(xié)議，不必經(jīng)過雙方的意思合致。通說認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)既然選擇以締結(jié)行政協(xié)議的方式“替代”單方行政行為，則應(yīng)于締結(jié)協(xié)議后，切實(shí)避免再以單方行政行為徑令協(xié)議相對方無條件接受權(quán)利義務(wù)變動。如果出爾反爾，不僅顯失公平，亦違背雙方當(dāng)初以行政協(xié)議而不是單方行政行為來形塑當(dāng)事人之間法律關(guān)系的合意基礎(chǔ)。固然，基于行政協(xié)議和行政管理的公共利益目的，應(yīng)當(dāng)賦予行政機(jī)關(guān)一定的單方變更權(quán)或解除權(quán)，但這種行政優(yōu)益權(quán)的行使，通常須受到嚴(yán)格限制。首先，必須是為了防止或除去對于公共利益的重大危害；其次，當(dāng)作出單方調(diào)整或者單方解除時(shí)，應(yīng)當(dāng)對公共利益的具體情形作出釋明；再次，單方調(diào)整須符合比例原則，將由此帶來的副作用降到最低；最后，應(yīng)當(dāng)對相對人由此造成的損失依法或者依約給予相應(yīng)補(bǔ)償。尤為關(guān)鍵的是，行政優(yōu)益權(quán)是行政機(jī)關(guān)在合同法律規(guī)范的框架之外作出的單方處置，也就是說，行政協(xié)議本來能夠依照約定繼續(xù)履行，只是出于公共利益考慮才人為地予以變更或解除。如果是因?yàn)橄鄬Ψ竭`約致使合同目的不能實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)完全可以依照合同法律規(guī)范的規(guī)定或者合同的約定采取相應(yīng)的措施，尚無行使行政優(yōu)益權(quán)的必要。
行政優(yōu)益權(quán)行使的限制性要求
綜上所述，根據(jù)司法裁判觀點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)行政行使優(yōu)益權(quán)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守以下限制要求：
一、出于維護(hù)國家利益或社會公共利益需要，行政優(yōu)益權(quán)應(yīng)當(dāng)在窮盡其他方法的情況下使用，如果行政機(jī)關(guān)能夠通過與行政相對人協(xié)商或其他方法使行政協(xié)議恢復(fù)到正常的履行狀態(tài)，則沒有必要行使行政優(yōu)益權(quán)。
二、信賴保護(hù)原則，在行政協(xié)議中非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定。
三、比例原則，即行政機(jī)關(guān)在行使行政優(yōu)益權(quán)時(shí)所采取的措施和手段應(yīng)為法律所必需，并且應(yīng)當(dāng)采用對行政相對人權(quán)益損害最小的方式。
四、損失賠償原則，行政機(jī)關(guān)確需維護(hù)國家利益或社會公共利益行使優(yōu)益權(quán)，變更、解除行政協(xié)議，造成協(xié)議相對方損失的，應(yīng)承擔(dān)損失賠償責(zé)任。
