為加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，中共中央分別于2020年12月7日、2021年1月10日印發(fā)《法治社會建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》、《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》。其中《綱要》強(qiáng)調(diào)“建立健全產(chǎn)權(quán)保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作機(jī)制，持續(xù)加強(qiáng)政務(wù)誠信和營商環(huán)境建設(shè)，將產(chǎn)權(quán)保護(hù)列為專項(xiàng)治理、信用示范、城市創(chuàng)建、營商環(huán)境建設(shè)的重要內(nèi)容”；《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)政務(wù)誠信建設(shè)，重點(diǎn)治理政府失信行為，加大懲處和曝光力度。”

上述內(nèi)容在行政執(zhí)法活動中主要表現(xiàn)為信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。根據(jù)行政法理論界的觀點(diǎn)，信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的含義為“非因法定事由并經(jīng)法定程序，行政機(jī)關(guān)不得撤銷、變更已經(jīng)生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對行政管理相對人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。”

為更好地幫助行政機(jī)關(guān)適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，避免行政機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)自身錯誤行為、維護(hù)公共利益要求等條件下，恣意改變行政行為、損害公眾利益等問題，筆者通過對山東省高級人民法院梁樑、嶗山區(qū)酒盒子啤酒文化體驗(yàn)館文化行政管理（文化）再審案（（2020）魯行再50號）的深入分析，幫助行政機(jī)關(guān)更好地適用信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則。

案件名稱：梁樑、嶗山區(qū)酒盒子啤酒文化體驗(yàn)館文化行政管理（文化）再審案

審理法院：山東省高級人民法院

案　　號：（2020）魯行再50號

裁判日期：二〇二〇年五月二十一日

檢索來源：中國裁判文書網(wǎng)

再審申請人梁樑（個體工商戶），于2016年8月12日根據(jù)青島市嶗山區(qū)人民政府辦公室《第二十六屆青島國際啤酒節(jié)工作協(xié)調(diào)會議確定事項(xiàng)》（[2016]59號）的要求，開辦了嶗山區(qū)酒盒子啤酒文化體驗(yàn)館（以下簡稱“體驗(yàn)館”）。

2019年2月13日，嶗山區(qū)執(zhí)法局對體驗(yàn)館進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)體驗(yàn)館經(jīng)營者梁樑未辦理臨建手續(xù)。

2019年2月15日，嶗山區(qū)執(zhí)法局向梁樑作出《責(zé)令（限期）改正通知書》（青嶗綜法限改字[2019]第3085號），《通知書》載明：“你單位未取得規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)建筑物的行為，違反了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款的規(guī)定，依據(jù)《行政處罰法》第二十三條和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，現(xiàn)責(zé)令你單位于2019年2月20日前自行拆除。逾期未改正的，本機(jī)關(guān)將依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，依法予以拆除。”

梁樑不服該處理決定，于2019年2月19日向嶗山區(qū)政府申請復(fù)議。嶗山區(qū)政府于2019年4月11日作出嶗政復(fù)決字[2019]16號《行政復(fù)議決定書》，決定維持嶗山區(qū)執(zhí)法局于2019年2月15日作出的《責(zé)令（限期）改正通知書》。

梁樑不服復(fù)議決定，訴至法院，請求撤銷《責(zé)令（限期）改正通知書》和《行政復(fù)議決定書》，原一審法院經(jīng)審理作出如下判決：“一、確認(rèn)嶗山區(qū)行政執(zhí)法局于2019年2月15日作出的《責(zé)令（限期）改正通知書》違法。二、確認(rèn)嶗山區(qū)政府于2019年4月11日作出復(fù)議決定違法。”

梁樑不服一審判決，訴至法院，二審法院經(jīng)審理作出如下判決：“一、撤銷青島市嶗山區(qū)人民法院（2019）魯0212行初50號行政判決；二、駁回梁樑、體驗(yàn)館的訴訟請求。”

梁樑不服二審判決向山東省高院申請?jiān)賹?，山東省高院認(rèn)為本案的爭議焦點(diǎn)為：嶗山區(qū)執(zhí)法局作出的《責(zé)令（限期）改正通知書》和嶗山區(qū)政府作出復(fù)議決定是否合法的問題。

山東省高院認(rèn)為，對嶗山區(qū)執(zhí)法局被訴行政行為合法性的審查，應(yīng)當(dāng)結(jié)合本案具體事實(shí)及相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行綜合性審查判斷。

第一，本案應(yīng)當(dāng)審查梁樑建設(shè)體驗(yàn)館的由來。

2016年6月，區(qū)政府為舉辦國際啤酒節(jié)，確定建設(shè)啤體驗(yàn)館作為宣傳啤酒文化的常年陣地，隨后梁樑建了體驗(yàn)館并經(jīng)營至今。體驗(yàn)館客觀上是服務(wù)于啤酒節(jié)工作而進(jìn)行的建設(shè)，違法建設(shè)不能完全歸責(zé)于梁樑自身原因。

第二，本案中應(yīng)當(dāng)審查梁樑是否基于對區(qū)政府的信賴而建設(shè)體驗(yàn)館。

區(qū)人民政府辦公室《國際啤酒節(jié)工作協(xié)調(diào)會議確定事項(xiàng)》確定由啤酒節(jié)辦公室組織有施工資質(zhì)的單位建設(shè)體驗(yàn)館并盡快向規(guī)劃部門辦理臨建手續(xù)。梁樑建設(shè)體驗(yàn)館時未取得相應(yīng)臨建規(guī)劃手續(xù)，但基于對區(qū)政府部門的信賴，依然按照相關(guān)主管部門的要求完成建設(shè)并開始經(jīng)營。按照信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的要求，行政相對人基于對公權(quán)力的信賴作出一定的行為，此種行為所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。行政機(jī)關(guān)不能隨意作出對行政相對人不利的處分。

第三，本案中體驗(yàn)館是否存在可以采取改正措施消除影響的情形。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條之規(guī)定，對于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的，如果尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，可以限期改正并處罰款，如果無法采取改正措施消除影響的，則應(yīng)當(dāng)限期拆除。本案中，嶗山區(qū)執(zhí)法局《責(zé)令（限期）改正通知書》中認(rèn)為梁樑、酒盒子體驗(yàn)館未取得規(guī)劃許可進(jìn)行建設(shè)，但是未提供證據(jù)證明酒盒子體驗(yàn)館對城市規(guī)劃實(shí)施的影響，也未考慮酒盒子體驗(yàn)館的建設(shè)是否可以采取改正措施消除影響，進(jìn)而可以采取限期改正并處罰款的形式進(jìn)行處理。

綜上，雖然梁樑建設(shè)體驗(yàn)館未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但按照推進(jìn)法治政府誠信政府建設(shè)，優(yōu)化法治化營商環(huán)境的有關(guān)要求，基于信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，梁樑、體驗(yàn)館的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。嶗山區(qū)執(zhí)法局在未對體驗(yàn)館的建設(shè)經(jīng)過等相關(guān)待證事實(shí)進(jìn)行充分調(diào)查取證的情況下作出《責(zé)令（限期）改正通知書》，認(rèn)定事實(shí)不清，違反法定程序，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，嶗山區(qū)政府的復(fù)議決定也應(yīng)一并予以撤銷。嶗山區(qū)執(zhí)法局應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，按照正當(dāng)程序的要求依法重新作出處理。對于體驗(yàn)館，因未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)，如果無法采取改正措施消除對規(guī)劃實(shí)施的影響的，仍應(yīng)當(dāng)限期拆除。但如有證據(jù)證明由此給梁樑、體驗(yàn)館的正當(dāng)權(quán)益造成損失的，有關(guān)行政主體應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償，以妥善化解行政爭議，體現(xiàn)對各類市場主體的平等保護(hù)，促進(jìn)法治化營商環(huán)境建設(shè)。山東省高院作出如下判決：

“一、撤銷青島市中級人民法院（2019）魯02行終750號行政判決和青島市嶗山區(qū)人民法院（2019）魯0212行初50號行政判決；二、撤銷青島市嶗山區(qū)人民政府作出的嶗政復(fù)決字[2019]16號《行政復(fù)議決定書》；三、撤銷青島市嶗山區(qū)綜合行政執(zhí)法局作出的《責(zé)令（限期）改正通知書》（青嶗綜法限改字[2019]第3085號）。”

信賴?yán)姹Ｗo(hù)是建立在行政機(jī)關(guān)行政行為合法性與有效性的基礎(chǔ)之上的，該制度旨在保障人權(quán)、維護(hù)法的安定性、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的法治行政方法發(fā)揮著不可替代的作用。本案中，雖然梁樑建設(shè)體驗(yàn)館未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但其是基于對嶗山區(qū)政府的信賴而建設(shè)。山東省高院按照推進(jìn)法治政府誠信政府建設(shè)，優(yōu)化法治化營商環(huán)境的有關(guān)要求，根據(jù)信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則，認(rèn)定梁樑、體驗(yàn)館的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)在查處與本案類似的案件時，應(yīng)充分考慮是否存在基于信賴?yán)嫘枰Ｗo(hù)的權(quán)益，并關(guān)注如下幾方面：

第一，行政機(jī)關(guān)對行政相對人的違法行為進(jìn)行調(diào)查時，應(yīng)查清該違法行為的由來以及該違法行為的發(fā)生是否完全歸責(zé)于行政相對人自身原因。

第二，如行政相對人是基于對行政機(jī)關(guān)公權(quán)力的信賴而實(shí)施該違法行為。按照信賴?yán)姹Ｗo(hù)原則的要求，行政機(jī)關(guān)對該違法行為進(jìn)行查處時應(yīng)嚴(yán)格遵循法律規(guī)定的程序、依法作出相關(guān)行政行為，對行政相對人基于對公權(quán)力的信賴所產(chǎn)生的正當(dāng)利益應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。

第三，行政機(jī)關(guān)作出行政處罰時應(yīng)考慮行政相對人的違法建筑是否存在可以采取改正措施消除影響的情形。如存在可以采取改正措施消除影響的情形，則行政機(jī)關(guān)宜作出責(zé)令改正并處罰罰款的行政處罰；如不存在可以采取改正措施消除影響的情形，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)查明、收集不可以采取改正措施消除影響的證據(jù)，作出責(zé)令限期拆除的行政處罰決定。