管理人一直被認(rèn)為是破產(chǎn)程序中的“主刀醫(yī)師”，現(xiàn)行《企業(yè)破產(chǎn)法》確立的破產(chǎn)管理人制度自施行以來(lái)，在推動(dòng)經(jīng)營(yíng)主體有序退出、優(yōu)化資源配置等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，管理人制度逐漸落后于破產(chǎn)法律實(shí)踐，主要體現(xiàn)在：一是管理人隊(duì)伍建設(shè)和能力素質(zhì)亟待完善和提升，實(shí)踐中管理人隊(duì)伍存在較大的流動(dòng)性和不穩(wěn)定性，且破產(chǎn)業(yè)務(wù)的復(fù)雜性和綜合性需要管理人隊(duì)伍不斷提升自身專(zhuān)業(yè)、強(qiáng)化團(tuán)隊(duì)意識(shí)。

二是管理人的選任方式有待改進(jìn)。企業(yè)破產(chǎn)法第22條規(guī)定了管理人的指定與更換制度，實(shí)踐中多數(shù)地方主要通過(guò)抽簽、搖號(hào)方式隨機(jī)指定管理人，難以保證管理人的能力水平與破產(chǎn)案件相匹配，特別是一些疑難復(fù)雜的破產(chǎn)案件無(wú)法有針對(duì)性地選擇高水平管理人隊(duì)伍。

三是對(duì)管理人的監(jiān)管有待加強(qiáng)。企業(yè)破產(chǎn)法第27條規(guī)定了管理人應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，忠實(shí)執(zhí)行職務(wù)，第69條規(guī)定了管理人的行為告知義務(wù)。司法部門(mén)對(duì)管理人的監(jiān)管缺乏抓手，管理人向人民法院報(bào)告工作的制度流于形式，地方破產(chǎn)管理人協(xié)會(huì)對(duì)會(huì)員的管理職責(zé)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)和債權(quán)人對(duì)管理人違規(guī)執(zhí)業(yè)難以制約。

司法實(shí)踐中，針對(duì)解決管理人制度困境的嘗試由來(lái)已久。

2018年3月最高人民法院印發(fā)的《全國(guó)法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要》中明確提到要完善管理人制度，包括但不限于完善管理人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、保障管理人依法履職、落實(shí)管理人職責(zé)、建立破產(chǎn)費(fèi)用的綜合保障制度等。

2020年9月，最高人民法院、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)破產(chǎn)配套制度保障管理人依法履職、進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》，就管理人職責(zé)、權(quán)利以及涉稅事項(xiàng)的相關(guān)處理有所提及并要求保障。

2021年全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》實(shí)施情況的報(bào)告中，指出了在實(shí)踐中管理人制度運(yùn)行存在的問(wèn)題，同時(shí)對(duì)健全管理人制度的思路進(jìn)行了深入分析。

本次修訂草案從完善管理人的選任方式和主體資格入手，擴(kuò)大管理人職責(zé)范圍，確立未履行完畢合同繼續(xù)履行權(quán)，依法加強(qiáng)對(duì)管理人監(jiān)督管理，并設(shè)立破產(chǎn)保障基金，形成完整體系，科學(xué)合理地進(jìn)行制度安排，促使管理人能找準(zhǔn)角色定位，精準(zhǔn)、高效地完成對(duì)破產(chǎn)企業(yè)的“大手術(shù)”。

亮點(diǎn)評(píng)析：草案第三十一條將資產(chǎn)管理公司、履行破產(chǎn)事務(wù)行政管理職責(zé)的部門(mén)及其工作人員納入破產(chǎn)管理人范疇，目的在于豐富管理人類(lèi)型，對(duì)于部分特殊類(lèi)型破產(chǎn)案件，充分發(fā)揮資產(chǎn)管理公司、政府部門(mén)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，提高破產(chǎn)案件辦理效率，保障破產(chǎn)工作順利推進(jìn)。同時(shí)新增“具有嚴(yán)重失信不良記錄且尚未修復(fù)”這一不得擔(dān)任管理人的情形，接軌信用中國(guó)制度建設(shè)，優(yōu)化管理人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

問(wèn)題與挑戰(zhàn)：將資產(chǎn)管理公司納入管理人主體范圍，旨在發(fā)揮其在資產(chǎn)處置領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)能力和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，助力破產(chǎn)企業(yè)在不良資產(chǎn)處置、紓困重組等方面的專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)。然而正因資產(chǎn)管理公司長(zhǎng)期以來(lái)從事于企業(yè)資產(chǎn)管理與市場(chǎng)化處置業(yè)務(wù)領(lǐng)域，與金融機(jī)構(gòu)等各類(lèi)市場(chǎng)主體建立了較為密切的商業(yè)合作關(guān)系和頻繁的業(yè)務(wù)往來(lái)網(wǎng)絡(luò)，其履行管理人職責(zé)時(shí)，可能與債務(wù)人或相關(guān)利益方存在既有的商業(yè)聯(lián)系，導(dǎo)致在處理破產(chǎn)事務(wù)時(shí)難以完全保持中立性。破產(chǎn)程序中涉及各方的利益平衡和博弈，管理人的獨(dú)立性和中立性將是推進(jìn)整個(gè)破產(chǎn)程序各項(xiàng)工作的基石。

亮點(diǎn)評(píng)析：草案第三十條針對(duì)破產(chǎn)管理人選任與更換機(jī)制的規(guī)定進(jìn)行了重大制度性調(diào)整，這一調(diào)整體現(xiàn)了立法理念從法院職權(quán)主義向債權(quán)人意思自治原則的過(guò)渡與平衡。該條款從兩個(gè)方面進(jìn)行考量：一是，明確了債權(quán)人會(huì)議具有推薦替代管理人的權(quán)利，當(dāng)推薦人選符合法定資格時(shí)，法院“應(yīng)當(dāng)”進(jìn)行更換并指定；二是，賦予了單個(gè)債權(quán)人申請(qǐng)更換管理人的權(quán)利。此條修改旨在增強(qiáng)債權(quán)人的參與程度和話(huà)語(yǔ)權(quán)，確保破產(chǎn)程序的公正與透明。

問(wèn)題與挑戰(zhàn)：該條款規(guī)定雖在一定程度上保障了債權(quán)人合法權(quán)益，但仍有部分細(xì)節(jié)問(wèn)題有待商榷。盡管債權(quán)人會(huì)議有權(quán)推薦人選，但不應(yīng)超出破產(chǎn)案件審理法院管理人名冊(cè)范圍進(jìn)行推薦，以避免破產(chǎn)程序遺留事項(xiàng)無(wú)法妥善處理。同時(shí)，破產(chǎn)程序是集體清償程序，賦予單個(gè)債權(quán)人提出更換管理人的權(quán)利，一是單個(gè)債權(quán)人無(wú)法代表整體債權(quán)人訴求，存在較大道德風(fēng)險(xiǎn)，二是實(shí)踐中可能會(huì)導(dǎo)致部分債權(quán)人頻繁提起更換申請(qǐng)，加重人民法院和管理人的負(fù)擔(dān)，影響整體破產(chǎn)程序的推進(jìn)效率。

修法建言：建議在第一款后增加“被推薦人選應(yīng)當(dāng)從破產(chǎn)案件審理法院管理人名冊(cè)中確定”，同時(shí)刪除單個(gè)債權(quán)人的申請(qǐng)更換管理人的權(quán)利。

亮點(diǎn)評(píng)析：草案第三十三條第八項(xiàng)增加了管理人信息披露的職責(zé)，這一修訂突出管理人在破產(chǎn)程序中的信息樞紐地位，強(qiáng)化了債權(quán)人的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，促使管理人更加勤勉盡責(zé)地履行職務(wù)，有助于提升破產(chǎn)程序的透明度和公信力。草案第三十三條第十項(xiàng)明確了管理人的涉稅義務(wù)，這一規(guī)定將管理人在破產(chǎn)程序中的職責(zé)進(jìn)一步延伸至稅務(wù)領(lǐng)域，確保破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)處理過(guò)程中的稅務(wù)合規(guī)性，避免因稅務(wù)問(wèn)題導(dǎo)致破產(chǎn)程序受阻或產(chǎn)生額外的法律風(fēng)險(xiǎn)，有助于保障國(guó)家稅收利益。

問(wèn)題與挑戰(zhàn)：增加管理人的涉稅義務(wù)在合理性與合法性方面存在欠缺，引發(fā)極大爭(zhēng)議。一是多數(shù)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)管理人無(wú)法及時(shí)接管財(cái)務(wù)資料且管理人非專(zhuān)業(yè)稅務(wù)、財(cái)務(wù)工作者，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況及財(cái)務(wù)、稅務(wù)申報(bào)等無(wú)法短期全面掌握，無(wú)法獨(dú)立履行涉稅義務(wù)。二是管理人代表債務(wù)人履行納稅申報(bào)、開(kāi)具發(fā)票等涉稅義務(wù)過(guò)程中，涉及稅務(wù)系統(tǒng)更換開(kāi)票人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、發(fā)票申領(lǐng)人、報(bào)稅員等信息，可能造成稅務(wù)秩序的破壞。三是在破產(chǎn)程序依法進(jìn)行的期間內(nèi)，企業(yè)作為法定的納稅主體，法律地位并未發(fā)生改變，其應(yīng)當(dāng)履行的各項(xiàng)涉稅義務(wù)也依然存在，破產(chǎn)企業(yè)仍需遵循稅收法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，按時(shí)完成納稅申報(bào)工作，依法開(kāi)具符合規(guī)定的正規(guī)發(fā)票，并確保及時(shí)足額地繳納稅款等。涉稅義務(wù)原則上應(yīng)由破產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部的專(zhuān)職財(cái)務(wù)人員繼續(xù)負(fù)責(zé)執(zhí)行，管理人應(yīng)僅在企業(yè)財(cái)務(wù)人員出現(xiàn)流失、無(wú)法正常履行涉稅義務(wù)的特殊情況下，或者當(dāng)法院裁定由管理人全面接管企業(yè)的營(yíng)業(yè)事務(wù)時(shí)代為履行涉稅義務(wù)。

修法建言：建議刪除管理人代表債務(wù)人履行涉稅義務(wù)的職責(zé)，明確管理人與債務(wù)人在稅務(wù)處理上的職責(zé)邊界，確保破產(chǎn)程序的稅務(wù)合規(guī)性。

亮點(diǎn)評(píng)析：草案第二十二條第二款新增了管理人在未履行完畢合同中繼續(xù)履行權(quán)行使的例外情形，由此可見(jiàn)，立法者秉持公平原則，為特殊群體提供了一定的權(quán)益保障；第四款的補(bǔ)充規(guī)定遵循意思自治原則，明確了管理人靈活處置合同的權(quán)限，有助于提升破產(chǎn)案件的推進(jìn)效率。

問(wèn)題與挑戰(zhàn)：草案將原“視為解除合同”修改為“視為拒絕履行”，但“拒絕履行”并未決定合同的存續(xù)狀態(tài)，不僅會(huì)造成合同關(guān)系的不穩(wěn)定，更不利于破產(chǎn)程序的高效有序推進(jìn)，這將大大延長(zhǎng)破產(chǎn)案件的處理周期，增加各方當(dāng)事人的時(shí)間成本和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。雙方當(dāng)事人對(duì)于是否拒絕履行或合同是否解除反復(fù)協(xié)商仍未達(dá)成一致意見(jiàn)時(shí)，只能通過(guò)訴訟途徑解除合同，這一過(guò)程不僅耗時(shí)耗力，還會(huì)產(chǎn)生額外的訴訟費(fèi)用和律師費(fèi)用，這無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致破產(chǎn)成本的大幅增加，直接影響對(duì)債權(quán)人債權(quán)的清償比例和清償效率。

修法建議：實(shí)踐中管理人審查合同是否繼續(xù)履行向來(lái)高度審慎，賦予其合同解除權(quán)具有充分的合理性和必要性。建議將第一款與第三款中“視為拒絕履行”修改為“視為解除合同”。

亮點(diǎn)評(píng)析：草案第三十八條明確了政府部門(mén)對(duì)擔(dān)任管理人的機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行監(jiān)督管理的權(quán)限，從頂層設(shè)計(jì)層面強(qiáng)化了對(duì)管理人的外部監(jiān)督力量，有助于規(guī)范管理人執(zhí)業(yè)行為，防止權(quán)力濫用。

問(wèn)題與挑戰(zhàn)：在實(shí)踐中，對(duì)于國(guó)有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)等存在重大影響的案件，以及部分破產(chǎn)案件中資產(chǎn)處置、職工安置、債權(quán)清償?shù)却嬖谝欢ㄉ娑悺⒕S穩(wěn)風(fēng)險(xiǎn)的事件，政府部門(mén)本就予以高度關(guān)注，有時(shí)會(huì)存在行政權(quán)力過(guò)度干預(yù)管理人公正履職的情形。明確行政機(jī)關(guān)對(duì)管理人的監(jiān)督管理職責(zé)后，前述影響或?qū)⑦M(jìn)一步加深。

修法建言：通過(guò)制定監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則，明確監(jiān)督管理與行政干預(yù)的界限，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)督管理范圍，減少行政權(quán)力對(duì)破產(chǎn)程序的過(guò)度干預(yù)，保證管理人依法公正履職。

亮點(diǎn)評(píng)析：草案第三十九條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府根據(jù)需要設(shè)立破產(chǎn)保障基金，用于保障債務(wù)人財(cái)產(chǎn)不足以支付破產(chǎn)費(fèi)用的案件的破產(chǎn)費(fèi)用支付。該條新增破產(chǎn)保障基金的主要目的是解決破產(chǎn)程序中的資金瓶頸問(wèn)題，為破產(chǎn)程序的順利啟動(dòng)和推進(jìn)“保駕護(hù)航”，從而提升市場(chǎng)出清的效率和質(zhì)量，確保“無(wú)產(chǎn)可破”案件也能依法有序處理。

問(wèn)題與挑戰(zhàn)：本條僅為原則性規(guī)定，較為籠統(tǒng)，在具體實(shí)施過(guò)程中可能會(huì)面臨諸多細(xì)節(jié)問(wèn)題。例如，對(duì)于基金的管理主體、管理方式以及使用審批流程等缺乏詳細(xì)規(guī)定，容易引發(fā)資金使用不規(guī)范、效率低下甚至資金被濫用等風(fēng)險(xiǎn)；管理人報(bào)酬提取方式無(wú)細(xì)節(jié)補(bǔ)充，各資金的構(gòu)成比例也未有明確。

修法建言：一是，需要建立科學(xué)合理的管理人報(bào)酬提取標(biāo)準(zhǔn)體系，建議采用超額累進(jìn)式的階梯提取方式，即報(bào)酬越高提取比例越高，這樣既能激勵(lì)管理人創(chuàng)造更好業(yè)績(jī)，又能防止提取比例過(guò)高損害影響管理人工作積極性。二是，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)列明各項(xiàng)資金構(gòu)成的具體比例，通過(guò)精細(xì)化的比例設(shè)置，確保破產(chǎn)保障基金的設(shè)置具有充分的透明度和合理性。

破產(chǎn)與并購(gòu)團(tuán)隊(duì)介紹