2024年3月5日，李強(qiáng)總理代表國(guó)務(wù)院在第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》，明確2024年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體要求和政策取向，其中就有加強(qiáng)大型風(fēng)電光伏基地和外送通道建設(shè)，推動(dòng)分布式能源開(kāi)發(fā)利用，提高電網(wǎng)對(duì)清潔能源的接納、配置和調(diào)控能力，發(fā)展新型儲(chǔ)能，促進(jìn)綠電使用和國(guó)際互認(rèn)，發(fā)揮煤炭、煤電兜底作用，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用能需求。實(shí)現(xiàn)2030年碳達(dá)峰，2060年碳中和的“雙碳”目標(biāo)，電力行業(yè)發(fā)展脫碳至關(guān)重要，而建設(shè)成本較低、輸送損耗較小的分布式光伏項(xiàng)目更是呈現(xiàn)超預(yù)期發(fā)展。近年來(lái)，分布式光伏項(xiàng)目爆發(fā)式增長(zhǎng)，筆者從分布式發(fā)電項(xiàng)目建設(shè)前期關(guān)注要點(diǎn)進(jìn)行提示，以期對(duì)實(shí)務(wù)有所幫助。

一、分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目的并網(wǎng)模式

2015年12月22日，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》，明確利用建筑物屋頂及附屬場(chǎng)所建設(shè)的分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目，在項(xiàng)目備案時(shí)可以選擇“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”或“全額上網(wǎng)”中的一種模式。已按“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式執(zhí)行的項(xiàng)目，在用電負(fù)荷顯著減少（含消失）或供用電關(guān)系無(wú)法履行的情況下，允許變更為“全額上網(wǎng)”模式。“全額上網(wǎng)”項(xiàng)目的發(fā)電量由電網(wǎng)企業(yè)按照當(dāng)?shù)毓夥娬旧暇W(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)收購(gòu)。選擇“全額上網(wǎng)”模式，項(xiàng)目單位要向當(dāng)?shù)啬茉粗鞴懿块T(mén)申請(qǐng)變更備案，并不得再變更回“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式。

以屋頂分布式光伏項(xiàng)目為例，對(duì)于建設(shè)方，屋頂分布式光伏是分布式光伏項(xiàng)目的主要類(lèi)型之一，通常利用企業(yè)、工業(yè)園區(qū)等屋頂資源依托建筑物進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)。在“全額上網(wǎng)”模式下，一般由建設(shè)方支付屋頂資源的租金或使用費(fèi)，項(xiàng)目發(fā)電量按照當(dāng)?shù)仉娬旧暇W(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)由電網(wǎng)企業(yè)收購(gòu)。在“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式下，工商業(yè)用電戶(hù)往往通過(guò)簽訂無(wú)償使用屋頂或免租協(xié)議等形式，在項(xiàng)目協(xié)議中明確以?xún)?yōu)惠電價(jià)使用屋頂分布式光伏發(fā)電電力，從而節(jié)省企業(yè)用電成本，多余發(fā)電量可以出售給電網(wǎng)企業(yè)。

2024年10月9日，國(guó)家能源局綜合司發(fā)布了關(guān)于公開(kāi)征求《分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》意見(jiàn)的通知。明確了分布式光伏上網(wǎng)模式包括全額上網(wǎng)、全部自發(fā)自用、自發(fā)自用余電上網(wǎng)三種。首次增加了“全部自發(fā)自用”上網(wǎng)模式。

值得關(guān)注的是，本次國(guó)家能源局綜合司發(fā)布的《分布式光伏發(fā)電開(kāi)發(fā)建設(shè)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》明確規(guī)定了全額上網(wǎng)、自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式的上網(wǎng)電量應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)要求公平參與市場(chǎng)化交易。涉及自發(fā)自用的，用電方、發(fā)電項(xiàng)目應(yīng)位于同一用地產(chǎn)權(quán)紅線范圍內(nèi)，或用電方與發(fā)電項(xiàng)目投資方為同一法人主體。自然人戶(hù)用、非自然人戶(hù)用分布式光伏可選擇全額上網(wǎng)、全部自發(fā)自用或自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式；一般工商業(yè)分布式光伏可選擇全部自發(fā)自用或自發(fā)自用余電上網(wǎng)模式；大型工商業(yè)分布式光伏必須選擇全部自發(fā)自用模式，項(xiàng)目投資主體應(yīng)通過(guò)配置防逆流裝置實(shí)現(xiàn)發(fā)電量全部自發(fā)自用。

明確除戶(hù)用外，都不能選擇全額上網(wǎng)的上網(wǎng)模式。而利用建筑物及其附屬場(chǎng)所建設(shè)，接入電力用戶(hù)內(nèi)部電網(wǎng)或與用戶(hù)開(kāi)展專(zhuān)線供電（不直接接入公共電網(wǎng)），公共連接點(diǎn)電壓等級(jí)為35千伏、總裝機(jī)容量不超過(guò)20兆瓦或公共連接點(diǎn)電壓等級(jí)為110千伏（66千伏）、總裝機(jī)容量不超過(guò)50兆瓦的大型工商業(yè)分布式光伏必須選擇自發(fā)自用模式。這也意味著很多大型工業(yè)園區(qū)的分布式光伏項(xiàng)目開(kāi)發(fā)難度逐步增大，投資空間將大幅壓縮。

此外，對(duì)于上網(wǎng)模式的變更，本次征求意見(jiàn)稿繼續(xù)沿用了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》只能變更一次的限制。但征求意見(jiàn)稿第十五條中對(duì)于變更形式不再限制，規(guī)定除大型工商業(yè)分布式光伏外，項(xiàng)目投資主體可根據(jù)電力用戶(hù)負(fù)荷、自身經(jīng)營(yíng)狀況等情況，在項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的上網(wǎng)模式中變更一次上網(wǎng)模式，同時(shí)進(jìn)行備案變更并告知備案機(jī)關(guān)，電網(wǎng)企業(yè)協(xié)助做好接網(wǎng)調(diào)整，項(xiàng)目投資主體與電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)重新簽訂并網(wǎng)協(xié)議和購(gòu)售電合同。

但該管理辦法目前僅公布開(kāi)征求意見(jiàn)草案，尚未正式發(fā)布施行，具體規(guī)定還需關(guān)注征求社會(huì)意見(jiàn)并完善后公布的正式稿。

二、了解項(xiàng)目所在地分布式光伏最新行業(yè)政策

作為建設(shè)方，無(wú)論選擇是“全部自發(fā)自用”模式還是“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式，均需充分了解分布式光伏項(xiàng)目行業(yè)新規(guī)政策，以及各地方具體的政策規(guī)定。了解對(duì)于此類(lèi)建設(shè)是否存在相關(guān)政府補(bǔ)貼以及上網(wǎng)電價(jià)等信息，以充分在可研報(bào)告中分析后期經(jīng)濟(jì)效益。

此外，根據(jù)《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》第十一條規(guī)定：“項(xiàng)目備案工作應(yīng)根據(jù)分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目特點(diǎn)盡可能簡(jiǎn)化程序，免除發(fā)電業(yè)務(wù)許可、規(guī)劃選址、土地預(yù)審、水土保持、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、節(jié)能評(píng)估及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等支持性文件。”據(jù)此規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)方在建設(shè)前期部分手續(xù)可進(jìn)行簡(jiǎn)化，但實(shí)踐中相關(guān)手續(xù)或備案是否豁免，因分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目各地方政策存在差異，需具體查看各地規(guī)定。以環(huán)境影響評(píng)價(jià)為例，海南省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于印發(fā)《海南省不納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理建設(shè)項(xiàng)目名錄（2020年版）》的通知，明確利用現(xiàn)有建筑/構(gòu)筑物、發(fā)電量小于5兆瓦，且不位于環(huán)境敏感區(qū)的光伏發(fā)電項(xiàng)目不納入環(huán)評(píng)管理范疇，不需辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)和審批手續(xù)；青島市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于印發(fā)《青島市不納入建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的項(xiàng)目名錄（2021年）》的通知，明確除了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄（2021年版）》規(guī)定的地面集中光伏電站（總?cè)萘看笥?000千瓦，且接入電壓等級(jí)不小于10千伏）的項(xiàng)目需要納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理外，其他未作規(guī)定的光伏建設(shè)項(xiàng)目，未納入環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理；青海省生態(tài)環(huán)境廳印發(fā)《青海省生態(tài)環(huán)境廳審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目目錄（2019年本）》，目錄內(nèi)所列建設(shè)項(xiàng)目，是由省政府或省政府授權(quán)有關(guān)部門(mén)審批、核準(zhǔn)、備案的省級(jí)管理建設(shè)項(xiàng)目，以及生態(tài)環(huán)境部下放環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批權(quán)限的建設(shè)項(xiàng)目?！赌夸洝分獾慕ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批根據(jù)《青海省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省環(huán)境保護(hù)廳關(guān)于青海省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定的通知》（青政辦〔2015〕192號(hào)）執(zhí)行。已完成規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)及審查的國(guó)家級(jí)、省級(jí)工業(yè)園區(qū)《目錄》內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件由所在地市（州）生態(tài)環(huán)境部門(mén)依據(jù)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)及審查意見(jiàn)審批。《目錄》之外已由青海省生態(tài)環(huán)境廳審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目，其調(diào)整、變更環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批由項(xiàng)目所在地市（州）生態(tài)環(huán)境部門(mén)辦理。《目錄》內(nèi)列明電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目包括編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的火力發(fā)電（含熱電）、綜合利用發(fā)電、生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目；除生態(tài)環(huán)境部審批之外總裝機(jī)5萬(wàn)千瓦以上的水力發(fā)電項(xiàng)目；抽水蓄能電站項(xiàng)目。

因此，建設(shè)方需在充分了解項(xiàng)目當(dāng)?shù)卣吆?，開(kāi)展后續(xù)項(xiàng)目合作、審批程序、設(shè)計(jì)施工等工作。

三、用電消納情況基礎(chǔ)調(diào)查

用電消納是分布式光伏效益發(fā)揮日前發(fā)展的尖銳問(wèn)題之一，在當(dāng)前政策鼓勵(lì)的“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式下，分布式光伏項(xiàng)目發(fā)電能源無(wú)法就地消納或無(wú)法就近進(jìn)行交易，造成分布式光伏能源供需無(wú)法匹配。針對(duì)消納難題多地出臺(tái)相關(guān)政策，著力解決分布式光伏電力接網(wǎng)及消納問(wèn)題。

2024年8月12日，江蘇省發(fā)展改革委出具了《關(guān)于高質(zhì)量做好全省分布式光伏接網(wǎng)消納的通知》對(duì)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下分布式光伏接網(wǎng)消納工作，提升對(duì)新能源的消納能力具體事項(xiàng)進(jìn)行明確。針對(duì)分布式光伏發(fā)展較快的地區(qū)，如縣（市、區(qū)）分布式光伏滲透率超過(guò)50%，應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)配電網(wǎng)規(guī)劃工作，進(jìn)一步加強(qiáng)規(guī)劃深度并形成滾動(dòng)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)分布式光伏發(fā)展現(xiàn)狀、資源情況、負(fù)荷水平和電網(wǎng)承載力等，有針對(duì)性地做好分布式光伏項(xiàng)目的接網(wǎng)消納方案，加強(qiáng)配電網(wǎng)規(guī)劃引導(dǎo)。同時(shí)，優(yōu)先就近就低接入電網(wǎng)。鼓勵(lì)分布式光伏投資企業(yè)開(kāi)展分布式光伏“整村連片”規(guī)?；_(kāi)發(fā)，支持分布式光伏項(xiàng)目靠近電力負(fù)荷建設(shè)，在用電負(fù)荷密集且電網(wǎng)網(wǎng)架較強(qiáng)的地區(qū)，采用低壓就地接入方式，實(shí)現(xiàn)電力就地消納。該通知也明確了江蘇省各設(shè)區(qū)市發(fā)展改革委應(yīng)協(xié)同江蘇電力交易中心在各地設(shè)立綠電交易服務(wù)站推動(dòng)分布式光伏參與綠電交易，提供交易政策咨詢(xún)和培訓(xùn)指導(dǎo)，協(xié)助分布式光伏發(fā)電企業(yè)辦理建檔立卡、綠證申請(qǐng)、市場(chǎng)注冊(cè)等各項(xiàng)交易業(yè)務(wù)。在具備綠證核發(fā)條件并申請(qǐng)成功后，及時(shí)組織分布式光伏發(fā)電企業(yè)常態(tài)化參與省內(nèi)電力市場(chǎng)綠電交易，試點(diǎn)開(kāi)展分布式光伏聚合參與省內(nèi)綠電交易，更好將分布式光伏上網(wǎng)電量的綠色電力環(huán)境價(jià)值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)分布式光伏通過(guò)綠電交易提高投資收益。

因此，在分布式電力能源消納困難的情形下，工商業(yè)分布式建設(shè)方在項(xiàng)目建設(shè)前期，應(yīng)充分了解合作方及當(dāng)?shù)仉娏ο{情況、項(xiàng)目當(dāng)?shù)貙?duì)于分布式光伏接網(wǎng)消納的相關(guān)政策，結(jié)合項(xiàng)目具體情況，有針對(duì)性的做好項(xiàng)目電力消納方案。

四、場(chǎng)地合規(guī)合法性基礎(chǔ)調(diào)查

分布式光伏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限一般設(shè)置為“20+5”年，建設(shè)方前期投入相對(duì)較高，為保障項(xiàng)目后續(xù)正常運(yùn)行，避免因場(chǎng)地合規(guī)合法性造成建設(shè)方項(xiàng)目投資虧損，建設(shè)方在建設(shè)前期應(yīng)重點(diǎn)對(duì)擬建設(shè)場(chǎng)地的合規(guī)合法性進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查。

根據(jù)《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目管理暫行辦法》第十六條規(guī)定：“分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目所依托的建筑物及設(shè)施應(yīng)具有合法性，項(xiàng)目單位與項(xiàng)目所依托的建筑物、場(chǎng)地及設(shè)施所有人非同一主體時(shí)，項(xiàng)目單位應(yīng)與所有人簽訂建筑物、場(chǎng)地及設(shè)施的使用或租用協(xié)議，視經(jīng)營(yíng)方式與電力用戶(hù)簽訂合同能源服務(wù)協(xié)議。”據(jù)此規(guī)定，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目所依托的建筑或場(chǎng)地、設(shè)施所有人簽訂租賃或使用協(xié)議，但如因依托建筑物未取得相關(guān)建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，則可能導(dǎo)致租賃合同無(wú)效，存在影響分布式能源管理項(xiàng)目繼續(xù)履行的障礙。

以北京某電子設(shè)備有限公司與北京某旅游管理有限公司供用電合同糾紛案為例，法院認(rèn)為，出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無(wú)效。本案中，北京某電子設(shè)備有限公司基于《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》有效而要求北京某旅游管理有限公司將某路1號(hào)院的大門(mén)鑰匙交給其公司，基于《承諾書(shū)》要求北京某旅游管理有限公司將變壓器過(guò)戶(hù)到其公司名下。

雖然北京某旅游管理有限公司不認(rèn)可光納電子公司提交的《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》和《承諾書(shū)》的真實(shí)性，但即便二者的真實(shí)性能夠被確認(rèn)，考慮到涉案房屋未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，違反了法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的情況，《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》亦應(yīng)屬無(wú)效合同；同時(shí)，根據(jù)《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》和《承諾書(shū)》中所載明的內(nèi)容可知，《承諾書(shū)》系基于《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》，在電力公司、某某餐廳、北京某電子設(shè)備有限公司簽訂《分布式光伏發(fā)電項(xiàng)目低壓發(fā)用電合同》之后所做出，從屬于《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》，在《分布式光伏電站廠房屋頂租賃合同》無(wú)效的情況下，《承諾書(shū)》亦應(yīng)無(wú)效。

但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條但書(shū)規(guī)定：“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無(wú)效。但在一審法庭辯論終結(jié)前取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)建設(shè)的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定有效”。

以蒙陰某不銹鋼制品有限公司、蒙陰某電力科技有限公司房屋租賃合同糾紛一案為例，2016年12月13日，雙方簽訂《屋頂租賃合同》，并于同年12月19日簽訂《補(bǔ)充協(xié)議》，約定蒙陰某電力科技有限公司租賃蒙陰某不銹鋼制品有限公司屋頂建設(shè)光伏電站，合同簽訂后，蒙陰某電力科技有限公司支付了項(xiàng)目建設(shè)保證金及當(dāng)年度的租金，并進(jìn)行了投資施工。后其因自身原因不再投資建設(shè)并違約不支付租金。2018年9月，蒙陰某電力科技有限公司向蒙陰某不銹鋼制品有限公司郵寄了《解除屋頂租賃合同的通知》，通知解除上述《屋頂租賃合同》及《補(bǔ)充協(xié)議》。蒙陰某不銹鋼制品有限公司遂向人民法院提起訴訟。法院認(rèn)為，蒙陰某電力科技有限公司租賃蒙陰某不銹鋼制品有限公司的屋頂所涉建設(shè)工程，系根據(jù)蒙陰縣委、蒙陰縣人民政府文件規(guī)定以及鎮(zhèn)人民政府和工業(yè)園實(shí)行鎮(zhèn)園合一規(guī)劃、審核，2014年5月16日，蒙陰縣發(fā)展和改革局為蒙陰某不銹鋼制品有限公司建設(shè)生產(chǎn)車(chē)間、倉(cāng)庫(kù)及其他配套設(shè)施登記備案，并于2015年12月10日取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證和土地出讓使用權(quán)的建設(shè)工程，2021年5月21日，蒙陰縣人民政府出具的證明，確認(rèn)涉案租賃屋頂?shù)慕ㄔO(shè)項(xiàng)目總平面圖符合相關(guān)規(guī)劃要求，該工程屬經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)建設(shè)的。故雙方簽訂的屋頂租賃合同及補(bǔ)充協(xié)議系雙方當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，屬于未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，但在一審法庭辯論終結(jié)前經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)建設(shè)的，為合法有效合同，蒙陰某電力科技有限公司主張合同無(wú)效的請(qǐng)求依法不能得到支持。

因此，在項(xiàng)目洽談階段，建設(shè)方應(yīng)當(dāng)對(duì)擬建設(shè)項(xiàng)目土地或建筑物的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證明等文件進(jìn)行審查，并針對(duì)建筑物產(chǎn)權(quán)手續(xù)進(jìn)行備案，避免項(xiàng)目所依托建筑物未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或?qū)儆谖窗凑战ㄔO(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，甚至出現(xiàn)在一審法庭辯論終結(jié)前仍無(wú)法取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者仍無(wú)法經(jīng)主管部門(mén)批準(zhǔn)建設(shè)，導(dǎo)致投資項(xiàng)目項(xiàng)下租賃合同存在無(wú)效的法律風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

分布式光伏項(xiàng)目作為建設(shè)成本較低、輸送損耗較小且能夠就近消納的綠色能源投資項(xiàng)目，在推動(dòng)2030年碳達(dá)峰，2060年碳中和的“雙碳”目標(biāo)中起到較為關(guān)鍵的作用。本文結(jié)合各地政策及相關(guān)案例對(duì)分布式光伏項(xiàng)目建設(shè)前期關(guān)注要點(diǎn)予以歸納總結(jié)，后續(xù)我們將繼續(xù)提供分布式光伏項(xiàng)目相關(guān)關(guān)注要點(diǎn)，以期為讀者提供參考。