孟慶琪

在實踐中，存在有關單位在未經(jīng)批準的情況下，將劃撥用地進行出租情況，如出租方與承租方發(fā)生爭議，必然會討論到雙方所簽訂的《租賃合同》是否有效的問題。

針對這一問題，《民法典》第一百五十三條規(guī)定：“違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強制性規(guī)定不導致該民事法律行為無效的除外。”《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條規(guī)定：“劃撥土地使用權，除本條例第四十五條規(guī)定的情況外，不得轉讓、出租、抵押”。在實際認定合同效力時，是否一定會基于上述法律法規(guī)認定合同無效呢？實際司法實踐中存在爭議，筆者將相關案例及法院判決結果整理如下：

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條：“劃撥土地使用權，除本條例第四十五條規(guī)定的情況外，不得轉讓、出租、抵押。”

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十五條規(guī)定：“符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，其劃撥土地使用權和地上建筑物、其他附著物所有權可以轉讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟組織和個人；（二）領有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權證明；（四）依照本條例第二章的規(guī)定簽訂土地使用權出讓合同，向當?shù)厥?、縣人民政府補交土地使用權出讓金或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。轉讓、出租、抵押前款劃撥土地使用權的，分別依照本條例第三章、第四章和第五章的規(guī)定辦理。”

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十六條規(guī)定：“以營利為目的，房屋所有權人將以劃撥方式取得使用權的國有土地上建成的房屋出租的，應當將租金中所含土地收益上繳國家。具體辦法由國務院規(guī)定。”
 

經(jīng)筆者檢索發(fā)現(xiàn)，關于劃撥用地出租合同效力問題的認定，多數(shù)法院認為該出租行為違反了《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條、第四十五條規(guī)定，屬于違反了效力性強制性規(guī)定，因此認定無效。

但仍有法院在審理過程中認定出租合同有效，原因如下：《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條、第四十五條規(guī)定的立法目的是為了制止違法違規(guī)用地行為，以審批來限制劃撥土地使用權的流轉和使用，對土地用途進行監(jiān)管，防止交易方逃避繳納土地出讓金，損害國家利益。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十六條的相關規(guī)定，明確違反規(guī)定應給予行政處罰的法律后果，并未明確違反規(guī)定將導致合同無效的法律后果?？芍獙潛苡玫剡M行出租并非法律絕對禁止的行為，只是要求出租人將收取租金中所含土地收益上繳國家，并不屬于違反強制性規(guī)定，不能導致合同無效的結果，并且合同的簽訂屬于雙方真實意思表示沒有損害公共利益應當認定為有效。

結合新出臺的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民法典>合同編通則若干問題的解釋》第十六條:“合同違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，有下列情形之一，由行為人承擔行政責任或者刑事責任能夠實現(xiàn)強制性規(guī)定的立法目的的，人民法院可以依據(jù)民法典第一百五十三條第一款關于“該強制性規(guī)定不導致該民事法律行為無效的除外”的規(guī)定認定該合同不因違反強制性規(guī)定無效：......(二)強制性規(guī)定旨在維護政府的稅收、土地出讓金等國家利益或者其他民事主體的合法利益而非合同當事人的民事權益，認定合同有效不會影響該規(guī)范目的的實現(xiàn)”之規(guī)定，筆者認為判斷《租賃合同》是否有效，是否違反強制性規(guī)定，首先應當在效力性強制性規(guī)定和管理性強制性規(guī)定所保護的法益類型、違法行為的法律后果及交易安全保護等因素的基礎上對案件的所有事實進行整體判斷，主要從以下幾個方面考慮：

（1）對外出租劃撥用地是否進行批準備案

部分法院認為劃撥土地系國有資產(chǎn)，租賃時應當經(jīng)土地管理部門和房產(chǎn)管理部門批準，該規(guī)定目的在于避免國有資產(chǎn)的不當使用，應為效力性強制性規(guī)定。劃撥土地租賃時未經(jīng)批準，違反了強制性規(guī)定，損害國家利益，案涉《租賃合同》進而無效。但同時存在另一種情況，如租賃合同的簽署是在相關政府政府部門的參與下簽訂，且符合相關政策規(guī)定，有利于當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展和民生保障，并不損害國家利益和社會公共利益，租賃合同有效 。

（2）收取的租金是否上交國庫

根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第五十六條之規(guī)定， 要求房屋所有權人將收取租金中所含土地收益上繳國家。

（3）是否改變劃撥用地的用途

《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十四條和四十五條的立法目的是為了制止違法違規(guī)用地行為，以審批來限制劃撥土地使用權的流轉和使用對土地用途進行監(jiān)管，防止交易方逃避繳納土地出讓金，損害國家利益。如果在出租劃撥土地使用權時，案涉單位將科研教育等公益性土地的用途變更為商業(yè)用地，可以推測涉案單位在出租劃撥土地使用權時主觀上是惡意的，其出租劃撥土地使用權侵害了國家利益和社會公共利益，造成國家財產(chǎn)的損失。反之，不應片面地認定所有出租劃撥土地的行為，均侵害了社會公共利益，進而導致合同無效。

綜上，相關單位擅自將未經(jīng)批準的劃撥土地進行出租的，并非當然導致合同無效。但若在租賃土地時改變了土地性質、未對租賃事實向有關部門報備，租金未上繳國庫，則存在被法院認定《租賃合同》無效的可能性。

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十六條“：對未經(jīng)批準擅自轉讓、出租 、抵押劃撥土地使用權的單位和個人，市、縣人民政府土地管理部門應當沒收其非法收入，并根據(jù)情節(jié)處以罰款 ”同時，根據(jù)《國家土地管理局關于執(zhí)行<城市房地產(chǎn)管理法>和國務院55號令有關問題的批復》（國地批〔1996〕 89號）第六條：“......當事人未經(jīng)批準， 擅自將劃撥土地使用權連同地上建筑物出租的,應當認定其租賃行為違反國務院55號令第四十四、四十五條的規(guī)定，應按照國務院55號令第四十六條的規(guī)定給予行政處罰 。”之規(guī)定，在討論完《租賃合同》是否有效問題后，筆者提示若相關單位未經(jīng)批準出租劃撥用地的，存在被相關部門進行行政處罰的風險 。