礦山作業(yè)是一個(gè)高危作業(yè)場(chǎng)所，故而也是事故頻發(fā)、安全問(wèn)題較為突出的領(lǐng)域。近些年，一些重特大事故的教訓(xùn)暴露出，礦山項(xiàng)目在建設(shè)開發(fā)的各個(gè)環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)，埋下了很多安全隱患的種子。隨著新修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》（2021年）的施行，安全生產(chǎn)管理的新時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。對(duì)于礦山企業(yè)來(lái)說(shuō)，堅(jiān)定不移地落實(shí)“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的“三管三必須”原則，就顯得更為突出和迫切。

 

那么什么是“三管三必須”原則？它對(duì)礦山企業(yè)將產(chǎn)生什么樣的影響？如果違反這一原則又會(huì)招致哪些嚴(yán)重的法律后果？本文將結(jié)合本次新安法修訂的立法背景，從礦山企業(yè)的角度來(lái)全面解讀“三管三必須”原則，從而解答礦山企業(yè)對(duì)該原則的一些困惑和疑慮。

 

“三管三必須”原則提出的背景和過(guò)程

 

1、2013年11月22日，山東青島黃島經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)中石化黃濰輸油管線泄漏引發(fā)重大爆燃事故，給人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。在此次事故中，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，責(zé)任重于泰山，要抓緊建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系，要把安全責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人頭，堅(jiān)持管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全，全面推進(jìn)安全生產(chǎn)工作。

 

2、2016年12月9日，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》明確提出按照“三管三必須”原則和誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，厘清安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，明確各有關(guān)部門安全生產(chǎn)的工作職責(zé)。該意見主要是為了解決安全監(jiān)管體制問(wèn)題，要求在2020年安全生產(chǎn)監(jiān)管體制基本成熟。

 

3、2021年9月1日修訂的《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》，正式將“三管三必須”原則寫入法律。新安法第三條第三款規(guī)定，安全生產(chǎn)工作實(shí)行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全，強(qiáng)化和落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主體責(zé)任與政府監(jiān)管責(zé)任，建立生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位負(fù)責(zé)、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督的機(jī)制。

 

4、2022年7月19日，應(yīng)急管理部、國(guó)家礦山安全監(jiān)察局印發(fā)《“十四五”礦山安全生產(chǎn)規(guī)劃》，“三管三必須”原則寫入新安法，進(jìn)一步明確了各方面的安全生產(chǎn)責(zé)任，為做好礦山安全生產(chǎn)工作提供了重要遵循和保障，礦山安全體制改革帶來(lái)新機(jī)遇。

 

至此，“三管三必須”原則不再是一句口號(hào)，而是從立法層面被確定，折射出國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)的重視程度，也彰顯出“三管三必須”原則的重要性。與此同時(shí)，礦業(yè)行業(yè)的安全體制改革也面臨著新的挑戰(zhàn)。

 

從礦業(yè)行業(yè)的角度理解“三管三必須”原則

 

盡管安全生產(chǎn)的重要性一再?gòu)?qiáng)調(diào)，安全生產(chǎn)的口號(hào)一直再喊，但近些年仍有很多悲劇在不斷地上演。2021 年 1 月 10 日，山東五彩龍投資有限公司棲霞市笏山金礦在基建施工過(guò)程中，回風(fēng)井發(fā)生爆炸事故，造成10 人死亡，1 人失蹤，直接經(jīng)濟(jì)損失 6847.33 萬(wàn)元。如果發(fā)生事故的企業(yè)能夠嚴(yán)格落實(shí)“三管三必須”原則，可能這起事故就不會(huì)發(fā)生，也就沒有10人死亡和1人失蹤的慘痛代價(jià)。此次重大事故可謂再次給礦業(yè)企業(yè)敲響了警鐘，礦業(yè)企業(yè)應(yīng)深刻吸取此次事故的教訓(xùn)，嚴(yán)格遵守和落實(shí)“三管三必須”原則。

 

01.從宏觀層面理解“管行業(yè)必須管安全”

 

從政府宏觀層面來(lái)說(shuō)，“管行業(yè)必須管安全”原則，明確了負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門，要在其職責(zé)范圍以內(nèi)對(duì)負(fù)責(zé)的行業(yè)和領(lǐng)域的安全生產(chǎn)工作實(shí)行監(jiān)督管理。從礦企安全監(jiān)管的角度來(lái)說(shuō)，雖然自然資源部門是礦業(yè)行業(yè)的主管部門，但過(guò)去礦山安全方面的監(jiān)管則是由應(yīng)急管理部門主要負(fù)責(zé)，“管行業(yè)必須管安全”則要求主管礦業(yè)行業(yè)的自然資源部門也要擔(dān)任起安全生產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)，從而形成監(jiān)管的合力，才能依法加強(qiáng)安全監(jiān)管工作。這也意味著，今后在礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，礦業(yè)企業(yè)要面臨自然資源部門和應(yīng)急管理部門的雙重監(jiān)管。

 

02.從企業(yè)微觀層面理解“管業(yè)務(wù)必須管安全”“管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”

 

一、管業(yè)務(wù)必須管安全

一般來(lái)說(shuō)，礦業(yè)企業(yè)都會(huì)專門設(shè)置安全部門，作為礦山安全風(fēng)險(xiǎn)控制和危機(jī)處理的核心部門。一旦發(fā)生事故，安全部門自然首當(dāng)其沖。但其他業(yè)務(wù)部門是否就可以置身事外了呢？答案是否定的。不可否認(rèn)的是，安全問(wèn)題的產(chǎn)生正是從各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)衍生而來(lái)，沒有業(yè)務(wù)就不會(huì)產(chǎn)生安全的問(wèn)題。但安全部門很難精通每個(gè)環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)，對(duì)于礦業(yè)這種對(duì)專業(yè)性要求較高的行業(yè)而言更是如此，所以安全部門很難做到全面地把控風(fēng)險(xiǎn)。這時(shí)候就需要各個(gè)業(yè)務(wù)部門根據(jù)其分管的業(yè)務(wù)，盡到自身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的安全管理職責(zé)，并承擔(dān)一定的責(zé)任。譬如，財(cái)務(wù)部應(yīng)保證安全生產(chǎn)資金投入到位；人事部應(yīng)確保配備具備相關(guān)資質(zhì)的安全生產(chǎn)管理人員，組織開展安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)；采購(gòu)部應(yīng)對(duì)供應(yīng)商的相關(guān)資質(zhì)進(jìn)行審查，確保所采購(gòu)的機(jī)器設(shè)備、危化爆炸用品等符合國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)……

 

新安法第五條規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的主要負(fù)責(zé)人是安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，其他負(fù)責(zé)人對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的安全生產(chǎn)工作負(fù)責(zé)。所以，礦山企業(yè)各業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人應(yīng)認(rèn)識(shí)到，涉及安全的工作不僅僅是安全部門的事，也不僅僅是單位一把手的事，其他業(yè)務(wù)部門也是風(fēng)險(xiǎn)管理、事故預(yù)防的參與者和安全責(zé)任的承擔(dān)者。一旦發(fā)生安全事故，涉及到具體業(yè)務(wù)的部門負(fù)責(zé)人自然難辭其咎。

 

二、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全

“安全”和“生產(chǎn)”是一體兩面、不可分割的關(guān)系，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，最容易滋生安全問(wèn)題、發(fā)生安全事故，所以生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全問(wèn)題更要加以重視。對(duì)于礦業(yè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的負(fù)責(zé)人為了完成生產(chǎn)任務(wù)，往往會(huì)做出犧牲安全生產(chǎn)為代價(jià)的去追趕生產(chǎn)進(jìn)度的安排和決策。追求更高的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益、更好的業(yè)績(jī)無(wú)可厚非，但不能只抓生產(chǎn)而不顧安全，不能一味地追求效益而忽視安全生產(chǎn)為代價(jià)，漠視自身的安全管理職責(zé)。因此，管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的負(fù)責(zé)人應(yīng)時(shí)刻牢記肩上的安全責(zé)任，在抓生產(chǎn)的同時(shí)必須兼顧安全，否則一旦發(fā)生安全事故，將會(huì)受到嚴(yán)厲的行政處罰甚至被追究刑事責(zé)任。

 

綜上，從企業(yè)微觀層面來(lái)說(shuō)，“管業(yè)務(wù)必須管安全”“管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”要求企業(yè)包括生產(chǎn)部門在內(nèi)的各業(yè)務(wù)部門做到“一崗雙責(zé)”，只有在明確了各業(yè)務(wù)部門所需承擔(dān)的安全職責(zé)后，才能避免在安全問(wèn)題或安全事故發(fā)生時(shí)，各部門之間互相推諉扯皮。

 

當(dāng)然，“管業(yè)務(wù)必須管安全”“管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”并非將企業(yè)安全部門的職責(zé)轉(zhuǎn)移到其他部門，或弱化其自身的職能。新安法對(duì)于礦業(yè)企業(yè)的安全管理部門則提出了更明確的要求：新安法第二十五條為礦山安全生產(chǎn)管理部門列舉了七項(xiàng)責(zé)任清單，包括：安全生產(chǎn)規(guī)章制度的擬定、安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)、組織開展危險(xiǎn)源的辨識(shí)和評(píng)估、組織應(yīng)急救援演練、檢查安全生產(chǎn)狀況，排查事故隱患、制止和糾正違章行為等。在法律規(guī)定的指引下，礦業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)管理部門應(yīng)從更高的標(biāo)準(zhǔn)上加強(qiáng)安全管理工作，解決更深層次的安全問(wèn)題，為企業(yè)的安全生產(chǎn)和健康持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。

 

筆者認(rèn)為，“管業(yè)務(wù)必須管安全”“管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”的落地執(zhí)行，并不會(huì)導(dǎo)致安全責(zé)任的混亂，反而清晰的界定了各部門具體負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)責(zé)任的邊界，為更好地落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任提供了強(qiáng)有力的保障和落地執(zhí)行的可行性。

 

結(jié)語(yǔ)

 

在“三管三必須”原則提出之前，國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)不可謂不重視，安監(jiān)執(zhí)法不可謂不頻繁，事故處理不可謂不嚴(yán)厲，但事故依然頻繁發(fā)生，其根源之一就在于職責(zé)劃分不夠清晰。“三管三必須”原則厘清了政府各部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，也為企業(yè)內(nèi)部各部門之間的職責(zé)劃分提供了法律依據(jù)。至此，礦業(yè)企業(yè)各部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)當(dāng)明白，安全責(zé)任不再只是安全部門的責(zé)任，每個(gè)業(yè)務(wù)部門的負(fù)責(zé)人都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起安全管理職責(zé)，安全生產(chǎn)必須遵循“人人為安全，安全為人人”的主導(dǎo)思想，必須警鐘長(zhǎng)鳴，否則必將付出沉重的代價(jià)。

 

作者介紹

盧曉武律師是樹人律師事務(wù)所合伙人，事務(wù)所管委會(huì)委員，北京片區(qū)負(fù)責(zé)人，并負(fù)責(zé)樹人礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)及業(yè)務(wù)。盧曉武律師為礦業(yè)聯(lián)合會(huì)法律專業(yè)委員會(huì)委員，中國(guó)礦業(yè)聯(lián)合會(huì)國(guó)際調(diào)解仲裁中心調(diào)解專家。

盧曉武律師在礦產(chǎn)業(yè)務(wù)領(lǐng)域深耕十余年。執(zhí)業(yè)期間為若干礦業(yè)企業(yè)提供了專業(yè)法律服務(wù)。參與黑龍礦業(yè)集團(tuán)改制重組及收購(gòu)多寶山銅礦項(xiàng)目、主辦西部礦業(yè)收購(gòu)西藏玉龍銅礦探礦權(quán)并設(shè)立西藏玉龍銅業(yè)股份有限公司項(xiàng)目、帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)完成“ST數(shù)碼網(wǎng)絡(luò)”吸收合并“青海鹽湖集團(tuán)”重組項(xiàng)目、帶領(lǐng)團(tuán)隊(duì)黑龍礦業(yè)集團(tuán)收購(gòu)黑龍江爭(zhēng)光巖金礦等項(xiàng)目。

 

 

 

*聲明：本文觀點(diǎn)僅作為交流討論目的，不可視為樹人律師事務(wù)所正式法律意見或建議。如您有任何法律問(wèn)題或需要法律服務(wù)，歡迎與本所聯(lián)系。