（一）構(gòu)建破產(chǎn)程序中“府院聯(lián)動”機(jī)制的基礎(chǔ)

對于建立政府和法院的協(xié)調(diào)機(jī)制，最高人民法院早在2016年開展破產(chǎn)案件受理、處置“僵尸企業(yè)”的過程中就曾指出，審理企業(yè)破產(chǎn)案件涉及面廣、影響重大，應(yīng)當(dāng)建立政府和法院的統(tǒng)一協(xié)調(diào)工作機(jī)制。2018年11月23日，發(fā)改委、工信部、財政部等11部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好“僵尸企業(yè)”及去產(chǎn)能企業(yè)債務(wù)處置工作的通知》，鼓勵各地方建立政府法院協(xié)調(diào)機(jī)制。2019年6月22日，發(fā)改委等13部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快完善市場主體退出機(jī)制改革方案》，提出要完善司法和行政的協(xié)調(diào)機(jī)制，地方各級人民政府應(yīng)積極支持陷入財務(wù)困境、符合破產(chǎn)條件的企業(yè)進(jìn)行重整或破產(chǎn)清算；鼓勵地方各級人民政府建立常態(tài)化的司法與行政協(xié)調(diào)機(jī)制，依法發(fā)揮政府在企業(yè)破產(chǎn)程序中的作用，協(xié)調(diào)解決破產(chǎn)過程中維護(hù)社會穩(wěn)定、經(jīng)費保障、信用修復(fù)、企業(yè)注銷等問題。

（二）破產(chǎn)程序中的“府院聯(lián)動”機(jī)制的確立

以法院主導(dǎo)、政府協(xié)助的“府院聯(lián)動”機(jī)制的完整表述，最開始是2018年最高人民法院在《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》中提出，其要求“人民法院要與政府建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，幫助管理人或債務(wù)人解決重整計劃草案制定中的困境與問題”。據(jù)此，破產(chǎn)程序中的“府院聯(lián)動”機(jī)制，即指在企業(yè)破產(chǎn)重整、破產(chǎn)清算、破產(chǎn)和解的程序中，政府主導(dǎo)維穩(wěn)風(fēng)險管控與破產(chǎn)企業(yè)涉及的有關(guān)行政事務(wù)協(xié)調(diào)、法院主導(dǎo)司法程序推進(jìn)的破產(chǎn)案件一體化處理模式，是目前在破產(chǎn)審判實務(wù)中為解決相關(guān)衍生社會問題的一種機(jī)制。據(jù)公開渠道查詢，近兩年由于破產(chǎn)企業(yè)數(shù)量激增，全國目前已有18個省份建立了府院聯(lián)動組織協(xié)調(diào)機(jī)制。由此，“府院聯(lián)動”已經(jīng)逐漸成為解決企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)問題的重要機(jī)制，同時也在逐漸成為常態(tài)化工作機(jī)制。

與一般的企業(yè)相比，房地產(chǎn)企業(yè)普遍具有投資金額大、投資風(fēng)險高、回款周期長、商品流動性低等特點，僅靠房地產(chǎn)企業(yè)的自有資金往往不足以支撐項目順利運行。因而房地產(chǎn)項目運作過程中不乏各類金融機(jī)構(gòu)借款、民間借貸、工程款墊資等多種融資形式，在商品房銷售過程中亦存在一房多賣、售后返租、以房抵債等多種法律關(guān)系。鑒于此，房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整具有涉及主體眾多、法律關(guān)系復(fù)雜、利益沖突激烈等特點。同時，房地產(chǎn)企業(yè)項目續(xù)建需通過國土、規(guī)劃、稅務(wù)、環(huán)保、工商等職能部門完成各項登記、獲得相關(guān)許可，需要政府與司法機(jī)關(guān)建立協(xié)調(diào)機(jī)制對相關(guān)突出問題予以協(xié)調(diào)處理。

可以說，如果房地產(chǎn)企業(yè)重整案件中未建立“府院聯(lián)動”機(jī)制，未能獲得政府在許可、維穩(wěn)層面的支持和關(guān)注，則該企業(yè)的重整就喪失了平穩(wěn)落地的基礎(chǔ)，也就很難吸引具有實力的投資人為完成整個項目的續(xù)建和交付投入資金。

（一）“府院聯(lián)動”機(jī)制是如何發(fā)起的

根據(jù)各地實踐情況，“府院聯(lián)動”機(jī)制的形成主要通過兩種方式。

（二）“府院聯(lián)動”機(jī)制中，法院、政府各負(fù)責(zé)哪些工作

1.法院在“府院聯(lián)動”機(jī)制中的職責(zé)

在整個重整程序中，法院一直居于主導(dǎo)地位并需依照《企業(yè)破產(chǎn)法》負(fù)責(zé)推進(jìn)重整程序的進(jìn)程。作為重整程序的監(jiān)督、指導(dǎo)者，在房地產(chǎn)企業(yè)申請重整時，法院需要識別企業(yè)是否具備挽救價值、是否符合進(jìn)入重整程序的標(biāo)準(zhǔn)；裁定企業(yè)進(jìn)入重整程序后，除了完成破產(chǎn)重整案件程序性相關(guān)事宜外，法院還需監(jiān)督破產(chǎn)管理人依法履職、監(jiān)督破產(chǎn)管理人及債務(wù)人制定切實的重整計劃草案、審理因房地產(chǎn)企業(yè)重整而產(chǎn)生的衍生訴訟案件等。

2.政府在“府院聯(lián)動”機(jī)制中的職責(zé)

在房地產(chǎn)企業(yè)重整過程中，政府相關(guān)職能部門主要從三個方面給予法院推進(jìn)房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整工作的支持。一是協(xié)調(diào)與破產(chǎn)房地產(chǎn)企業(yè)相關(guān)的開工許可、開發(fā)資質(zhì)恢復(fù)、相關(guān)土地及項目的手續(xù)完善、不動產(chǎn)登記證書辦理、商品房購銷合同備案、預(yù)告登記等需政府進(jìn)行協(xié)調(diào)的行政工作；二是參與金融債權(quán)人的協(xié)調(diào)、戰(zhàn)略投資人的洽談等工作，落實相關(guān)重整優(yōu)惠政策，協(xié)助重整計劃的制定；三是為緩和或化解社會矛盾，進(jìn)行社會穩(wěn)控及其他大量的社會協(xié)調(diào)工作。

3.雖為“聯(lián)動”，卻也需把握“府”“院”邊界
 

法院的司法權(quán)與政府的行政權(quán)互相不得干涉是我國一直以來堅持的原則，為確保在房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)程序中正當(dāng)?shù)匾胄姓?quán)力且合理合法地解決房地產(chǎn)企業(yè)重整程序中的各類問題，實現(xiàn)法律效果、社會效果、經(jīng)濟(jì)效果的高度統(tǒng)一，不僅需要法院與政府之間互相溝通與配合，也需要在此基礎(chǔ)上，確保司法權(quán)與行政權(quán)的相互獨立性。一是法院要保持中立態(tài)度，以主導(dǎo)身份確保獨立及公正，在破產(chǎn)法的基礎(chǔ)框架內(nèi)處理有關(guān)事宜，履行裁判及監(jiān)督、指導(dǎo)義務(wù)；二是政府在處理重大疑難問題時，應(yīng)及時與管理人溝通，確保其決策程序符合破產(chǎn)法相關(guān)規(guī)定。

（三）“府院聯(lián)動”機(jī)制在房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整程序中的實際案例

1.青海蜀信房地產(chǎn)開發(fā)有限公司破產(chǎn)重整案

蜀信公司因其資金鏈斷裂，工程施工陷入僵局，債務(wù)金額累計高達(dá)6.5億元，引發(fā)了一系列尖銳的社會矛盾。進(jìn)入重整程序后，為妥善解決債務(wù)矛盾、商品房交付、企業(yè)資產(chǎn)變現(xiàn)困難等問題，互助縣人民法院積極爭取各方支持，在互助縣委、縣政府牽頭下，組建了政府主管副縣長為組長，住建、公安等多部門參與的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組，為企業(yè)的重整提供了堅實的后盾。最終，在多方的協(xié)作、努力下，盤活土地130多畝，開通了一期項目441戶住宅燃?xì)猓蚨?5棟住宅樓768戶業(yè)主交付了房屋，一、二期剩余住宅和第三期項目房產(chǎn)全部銷售完成。由此，通過“府院聯(lián)動”機(jī)制，不僅消除了社會不穩(wěn)定因素，完成了房屋交付，還進(jìn)一步鞏固和增強(qiáng)了市場主體的投資信心。

2.西安普眾實業(yè)有限公司破產(chǎn)重整案

由于公司經(jīng)營不善造成資不抵債，致使其開發(fā)建設(shè)的“鼎翰名苑”商品房項目陷入停工狀態(tài)。在企業(yè)重整過程中，法院為使項目復(fù)工引入財務(wù)投資人解決建設(shè)資金問題，并將建設(shè)資金作為共益?zhèn)鶆?wù)隨時清償，確保了資金安全和有序施工，為交付合格房屋、實現(xiàn)資產(chǎn)價值最大化、提高債權(quán)清償率奠定了堅實基礎(chǔ)；與此同時，區(qū)委、區(qū)政府鼎力支持，多次組織相關(guān)部門解決破產(chǎn)和復(fù)工中的衍生問題，為重整程序的推進(jìn)提供了堅實后盾，使得項目有序復(fù)工、穩(wěn)步推進(jìn)，成功化解項目爛尾風(fēng)險。

3.湖北華盟建設(shè)投資有限公司破產(chǎn)重整案

該公司進(jìn)入重整程序后，為順利推進(jìn)重整計劃、促使企業(yè)重生、最大程度保障民生，法院充分發(fā)揮“府院聯(lián)動”機(jī)制作用，在當(dāng)?shù)卣拇罅χС窒?，引入了重整投資人國企宏泰集團(tuán)，并由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決重整工作中涉及的民生保障、社會穩(wěn)定、稅收申報、金融協(xié)調(diào)、企業(yè)注銷等問題，堅定了投資人接盤中央公園項目的信心。同時，法院通過資產(chǎn)清查和債權(quán)債務(wù)清理，協(xié)調(diào)相關(guān)行政部門對房產(chǎn)限制措施予以解除，使中央公園項目再次成為可售房源并積極推向市場，有效盤活資產(chǎn)并實現(xiàn)了資產(chǎn)的高效流動。

4.宿遷美銀房地產(chǎn)開發(fā)有限公司破產(chǎn)重整案

2021年2月9日，法院經(jīng)審查啟動預(yù)重整后，充分利用企業(yè)破產(chǎn)處置協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，積極與相關(guān)職能部門就部分疑難復(fù)雜問題進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，當(dāng)?shù)卣啻握匍_專題會，研究解決重整過程中遇到的工程質(zhì)量維修、物業(yè)管理、供水供電、消防驗收、商品房買賣合同網(wǎng)簽、產(chǎn)權(quán)證辦理及工程施工許可、規(guī)劃許可、信訪維穩(wěn)等問題。后法院于2021年6月4日裁定受理公司的重整申請，于同年10月20日裁定批準(zhǔn)美銀公司重整計劃草案。重整計劃草案的執(zhí)行將使債權(quán)人債權(quán)的清償比例由20%提升至債權(quán)本金100%清償。