《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，建設(shè)單位在建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)前，需要向所在地區(qū)的地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門咨詢擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源。如對(duì)已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源造成壓覆的，應(yīng)與相應(yīng)的礦業(yè)權(quán)人簽訂同意壓覆的協(xié)議并明確約定補(bǔ)償事項(xiàng)，否則不得擅自建設(shè)。
而在實(shí)際操作中，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人往往會(huì)先簽署一個(gè)同意壓覆的協(xié)議，即壓覆意向性協(xié)議，待壓覆范圍和壓覆資源量確定以后，再簽署具體的壓覆補(bǔ)償協(xié)議，就壓覆范圍、補(bǔ)償方式和金額進(jìn)一步明確約定。
那么，壓覆意向性協(xié)議究竟是何種性質(zhì)的文件？是否具備法律效力？對(duì)此，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人往往存在不同的理解。本文將對(duì)此問題進(jìn)行分析，歡迎讀者一起探討。
一、為什么要簽訂壓覆意向性協(xié)議？
首先，與礦業(yè)權(quán)人簽訂同意壓覆的協(xié)議，是建設(shè)單位壓覆重要礦產(chǎn)資源過程中必須履行的一項(xiàng)義務(wù)?！秶临Y源部關(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號(hào)）規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，新的土地使用權(quán)人還應(yīng)同時(shí)與礦業(yè)權(quán)人簽訂協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍及相關(guān)補(bǔ)償內(nèi)容。
另外，根據(jù)《中華人民共和國民法典》的規(guī)定，合法的探礦權(quán)、采礦權(quán)受法律保護(hù)。建設(shè)項(xiàng)目如果壓覆了礦業(yè)權(quán)，勢(shì)必對(duì)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益造成損害。因此，在開始項(xiàng)目建設(shè)前，應(yīng)當(dāng)就壓覆礦業(yè)權(quán)事宜征得礦業(yè)權(quán)人的同意，否則存在侵權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)。
壓覆意向性協(xié)議最先見于《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)建設(shè)用地審查報(bào)批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)〔2012〕77號(hào)），該文規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)重要礦產(chǎn)資源時(shí)，對(duì)于建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人可先簽訂意向性協(xié)議，協(xié)議應(yīng)包括建設(shè)單位承諾按有關(guān)規(guī)定給予礦業(yè)權(quán)人合理補(bǔ)償、礦業(yè)權(quán)人同意壓覆等內(nèi)容。
實(shí)際上，由于是否造成壓覆、壓覆資源量和壓覆范圍的確定需要經(jīng)過復(fù)雜的調(diào)查和評(píng)估程序，建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短時(shí)間內(nèi)無法達(dá)成一致，所以不能很快完成補(bǔ)償協(xié)議的簽訂及相關(guān)工作。故雙方會(huì)簽署壓覆意向性協(xié)議，就礦業(yè)權(quán)人同意壓覆以及建設(shè)單位同意補(bǔ)償進(jìn)行初步約定。
由此可見，壓覆意向性協(xié)議是建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補(bǔ)償協(xié)議的情況下，為了建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，以及為了滿足相關(guān)主管部門關(guān)于壓覆審批的要求，而達(dá)成的初步文件。
二、壓覆意向性協(xié)議的特征
（一）壓覆意向性協(xié)議具有權(quán)利義務(wù)不明確、不具體的特點(diǎn)
由于壓覆意向性協(xié)議簽署于項(xiàng)目立項(xiàng)之前，一般是作為壓覆調(diào)查報(bào)告的附件，此時(shí)壓覆的范圍及壓覆資源量尚不確定。在壓覆的基本事實(shí)無法確定的情況下，自然無法對(duì)補(bǔ)償范圍和金額作出具體約定。因此，一般來說，壓覆意向性協(xié)議中僅約定礦業(yè)權(quán)人同意壓覆，但是就如何補(bǔ)償則不會(huì)作出安排。從內(nèi)容來看，壓覆意向性協(xié)議具有權(quán)利義務(wù)不明確、不具體的特點(diǎn)。
（二）壓覆意向性協(xié)議所涉事項(xiàng)具有變動(dòng)性、動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)
壓覆意向性協(xié)議所涉事項(xiàng)具有變動(dòng)性、動(dòng)態(tài)的特點(diǎn)，基于以下幾方面：
一是壓覆意向性協(xié)議形成于項(xiàng)目立項(xiàng)之前，此時(shí)項(xiàng)目尚未核準(zhǔn)，對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目范圍的確定僅是可研階段的規(guī)劃，能否獲得立項(xiàng)尚存在不確定性，更無具體的初步設(shè)計(jì)明確建設(shè)內(nèi)容。因此，建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)容存在進(jìn)一步調(diào)整、優(yōu)化的可能，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)礦業(yè)權(quán)造成壓覆的范圍發(fā)生變化，甚至可能不再構(gòu)成壓覆。
二是壓覆意向性協(xié)議形成于壓覆審批之前，國家保護(hù)重要礦產(chǎn)資源，如果壓覆的重要礦產(chǎn)資源數(shù)量多、價(jià)值大，不排除自然資源部門在壓覆審批過程中要求建設(shè)單位調(diào)整建設(shè)線路的可能。
三是實(shí)際建設(shè)過程中，受限于施工難度、征地拆遷困難等問題，在實(shí)際施工過程中，亦存在進(jìn)一步優(yōu)化施工范圍的可能，從而導(dǎo)致建設(shè)線路發(fā)生變化。
基于上述因素，在壓覆意向性協(xié)議的實(shí)際履行過程中，會(huì)出現(xiàn)壓覆量增加、壓覆量減少、不構(gòu)成壓覆等多種可能。
綜上，壓覆意向性協(xié)議未能對(duì)具體的權(quán)利義務(wù)作出安排（有時(shí)是由于當(dāng)事人雙方未協(xié)商一致造成的），且由于履行過程中可能存在諸多不確定因素，導(dǎo)致履行標(biāo)的發(fā)生重大變化。況且，礦業(yè)權(quán)價(jià)值的衡量又是一件相對(duì)復(fù)雜的事項(xiàng)。因此在實(shí)際履行過程中，很多當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)無法依據(jù)壓覆意向性協(xié)議主張權(quán)利。
三、壓覆意向性協(xié)議的法律效力
壓覆意向性協(xié)議屬于意向性文件還是法律意義上的合同，需要結(jié)合具體內(nèi)容加以判斷。
首先，律師梳理了意向性文件、預(yù)約合同、本約合同三者的基本區(qū)別，具體如下：
壓覆意向性協(xié)議是否具備法律效力，換言之，當(dāng)事人能否依據(jù)壓覆意向性協(xié)議主張權(quán)利，不能一概而論。如果壓覆意向性協(xié)議的內(nèi)容明確、具體，可以依據(jù)協(xié)議約定內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)償，則該協(xié)議實(shí)質(zhì)上可能成為一份本約合同或者預(yù)約合同，對(duì)雙方具有約束力。而如果壓覆意向性協(xié)議約定內(nèi)容模糊，沒有具體的合同標(biāo)的、履行期限等內(nèi)容，則可能認(rèn)定為意向性文件，對(duì)簽署文件的雙方則不具有法律約束力。
前文提及，從一般的壓覆意向性協(xié)議的內(nèi)容來看，由于簽訂壓覆意向性協(xié)議時(shí)壓覆范圍并不明確，協(xié)議中也沒有對(duì)壓覆補(bǔ)償?shù)慕痤~進(jìn)行約定，協(xié)議內(nèi)容缺乏明確的標(biāo)的、數(shù)量，不具備合同的一般性條款，僅僅是建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施前進(jìn)行相關(guān)準(zhǔn)備工作的意向性文件，屬于前期的框架性質(zhì)的協(xié)議，具有協(xié)商性、動(dòng)態(tài)性的特點(diǎn)，協(xié)議雙方的權(quán)利義務(wù)不明確、不具體，只能作為簽訂正式合同的信用基礎(chǔ)，并不屬于民法典意義上的民事合同，對(duì)協(xié)議雙方不具有法律約束力，因此不能作為礦業(yè)權(quán)人主張補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。
四、結(jié)語
樹人律師建議，鑒于壓覆意向性協(xié)議與正式的合同之間存在的上述區(qū)別，建設(shè)單位和礦業(yè)權(quán)人應(yīng)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的不同階段，結(jié)合雙方的磋商情況，謹(jǐn)慎選擇不同的文件形式，避免引發(fā)不必要的糾紛。
此外，樹人律師在此提示建設(shè)單位，在礦產(chǎn)資源壓覆糾紛案件中，建設(shè)單位是否與礦業(yè)權(quán)人簽訂同意壓覆的協(xié)議，往往會(huì)作為衡量建設(shè)單位是否存在過錯(cuò)的重要標(biāo)準(zhǔn)。如建設(shè)單位未與礦業(yè)權(quán)人就壓覆事項(xiàng)達(dá)成一致，那么往往判定建設(shè)單位對(duì)壓覆存在過錯(cuò)，需承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任。而比起在壓覆前就與礦業(yè)權(quán)人達(dá)成壓覆補(bǔ)償?shù)囊恢乱庖?，未?jīng)同意即進(jìn)行壓覆可能要付出更大的代價(jià)。
