集體討論是《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“《行政處罰法》”）自制定之初就設(shè)定的實施行政處罰的一個法定程序。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機關(guān)的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定”。但是《行政處罰法》沒有就集體討論的時機、適用情形以及行政機關(guān)負責(zé)人的范圍，作出明確規(guī)定，這就給廣大的行政機關(guān)如何開展集體討論造成了困惑、降低了行政執(zhí)法的效率?；诖耍P者根據(jù)《行政處罰法》《行政訴訟法》以及人民法院的相關(guān)裁判案例對集體討論的參加人員、形式、時機和范圍作如下分析，以期提高行政機關(guān)的執(zhí)法效率。

一、集體討論的時機

行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)在案件調(diào)查終結(jié)后進行集體討論，這一點是毫無異議的。但是我們要知道根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政機關(guān)在案件調(diào)查終結(jié)后、行政處罰決定作出前，除實施集體討論程序外還需實施行政處罰事先告知（聽證）程序，那么集體討論程序應(yīng)在行政處罰事先告知（聽證）程序之前，還是之后呢？

實踐中，通常有兩種做法，

• 一是行政處罰事先告知前進行集體討論；

• 二是行政處罰事先告知后進行集體討論。

兩種做法各有利弊，筆者作了如下分析：

針對第一種做法，筆者認為，其優(yōu)點是在當(dāng)事人陳述、申辯或聽證理由不成立時，可以直接依據(jù)《行政處罰事先告知（聽證）書》的內(nèi)容直接作出行政處罰決定；其弊端是可能會增加執(zhí)法環(huán)節(jié)，影響執(zhí)法效率。我們知道，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前，必須要依法向當(dāng)事人告知擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，當(dāng)事人有權(quán)對行政機關(guān)所給予的行政處罰進行陳述、申辯或申請聽證。在此情形下，如當(dāng)事人通過陳述、申辯或聽證對行政機關(guān)擬作出的行政處罰決定及事實、理由、依據(jù)，提出了不同的意見和證據(jù)，那么行政機關(guān)是不是還需要再次組織集體討論、重新作出《行政處罰事先告知（聽證）書》、聽取當(dāng)事人的陳述申辯。我們知道大多的行政機關(guān)都面臨著一個問題，那就是事多人少，負責(zé)人有大量的行政事務(wù)需要處理，執(zhí)法人員每天也要辦理不同的案件，不可能天天有時間開會，這樣的話，就會拖延辦案時間，降低執(zhí)法效率。

針對第二種做法，筆者認為，其優(yōu)點是經(jīng)過當(dāng)事人的陳述、申辯或聽證，執(zhí)法機關(guān)已經(jīng)充分掌握案件的事實、證據(jù)和情節(jié)，集體討論能夠全面的展開，既符合行政處罰法規(guī)定的程序，不影響行政處罰的效力，又有利于提高辦案效率；其弊端是存在行政處罰事先告知的處罰結(jié)果與最后集體討論的結(jié)果不一致的問題。對此，筆者認為如集體討論得出的結(jié)果，相較于事先告知的擬處罰內(nèi)容，減輕了對當(dāng)事人的處罰，執(zhí)法機關(guān)可以直接作出處罰決定并送達當(dāng)事人。如果集體討論得出的結(jié)果，相較于事先告知的擬處罰內(nèi)容，加重了對當(dāng)事人的處罰，那么行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)再次予以告知，重點闡明加重當(dāng)事人處罰的事實、理由、情節(jié)和依據(jù)。并允許當(dāng)事人依據(jù)新的告知內(nèi)容，提出陳述、申辯，并要求聽證等，以充分保障當(dāng)事人的程序權(quán)利。

二、集體討論的適用情形

《行政處罰法》僅對集體討論的情形作了比較原則的規(guī)定，即對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰時，行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。那么什么樣情形屬于情節(jié)復(fù)雜或重大違法行為呢？

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》一方面規(guī)定了法制審核制度的適用范圍，即

• 1.涉及重大公共利益的案件；

• 2.可能造成重大社會影響或引發(fā)社會風(fēng)險的案件；

• 3.直接關(guān)系行政相對人或第三人重大權(quán)益的案件；

• 4.按《行政處罰法》或國務(wù)院行政主管部門制定的有關(guān)行政處罰部門規(guī)章的規(guī)定應(yīng)進行聽證的案件；

• 5.涉及多個法律關(guān)系、案件疑難復(fù)雜的案件。

另一方面也要求各地各級行政執(zhí)法機關(guān)要結(jié)合本機關(guān)行政執(zhí)法行為的類別、執(zhí)法層級、所屬領(lǐng)域、涉案金額等因素，制定重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單。故，筆者認為，行政執(zhí)法機關(guān)可以參照重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單的內(nèi)容來決定集體討論的適用情形。

三、行政機關(guān)負責(zé)人的范圍

行政機關(guān)的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加集體討論，這是毋庸置疑的。那么，哪些人員屬于行政機關(guān)的負責(zé)人呢。雖然《行政處罰法》沒有對此作出明確規(guī)定，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴若干問題的規(guī)定》，行政機關(guān)負責(zé)人包括：

• 1.行政機關(guān)的正職、副職負責(zé)人；

• 2.參與分管行政行為實施工作的副職級別的負責(zé)人；

• 3.其他參與分管的負責(zé)人。

綜上，筆者認為，行政機關(guān)對情節(jié)復(fù)雜或重大違法行為作出行政處罰決定時，首先應(yīng)依據(jù)重大執(zhí)法決定法制審核目錄清單的內(nèi)容來決定哪些行政處罰違法案件應(yīng)由行政機關(guān)負責(zé)人集體討論；其次執(zhí)法人員應(yīng)依據(jù)相關(guān)行政處罰自由裁量等規(guī)定，依法向當(dāng)事人送達《行政處罰事先告知（聽證）書》，聽取當(dāng)事人的陳述、申辯意見后，報行政機關(guān)負責(zé)人集體討論決定；最后由行政機關(guān)依法作出行政處罰決定，提高行政執(zhí)法效率。