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行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政許可時(shí)需要按照法律法規(guī)、規(guī)范性文件等規(guī)定對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)?zhí)峤坏牟牧线M(jìn)行審查，其中大部分通常為形式審查，而有一部分確需行政機(jī)關(guān)對(duì)其材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。本文將根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《許可法》”）和有關(guān)規(guī)定從實(shí)質(zhì)審查與形式審查的定義、法律規(guī)定以及區(qū)別適用等方面進(jìn)行探討。

 

一、形式審查

 

1.定義

 

根據(jù)《行政許可法法律釋義》的規(guī)定，所謂形式審查，是指行政機(jī)關(guān)僅對(duì)申請(qǐng)材料的形式要件是否具備進(jìn)行的審查，即審查其申請(qǐng)材料是否齊全，是否符合法定形式。對(duì)于申請(qǐng)材料的真實(shí)性、合法性不作審查。

 

2.法律規(guī)定

 

《行政許可法》第三十四條第一、二款：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行審查。申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書(shū)面的行政許可決定。

 

第三十八條：申請(qǐng)人的申請(qǐng)符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法作出準(zhǔn)予行政許可的書(shū)面決定。

 

行政機(jī)關(guān)依法作出不予行政許可的書(shū)面決定的，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。

 

3.適用范圍

 

根據(jù)上述規(guī)定，除有法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)需對(duì)申請(qǐng)人提交的材料進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查外，一般行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料進(jìn)行形式審查，即審查其材料是否齊全、材料是否符合法定形式，并且對(duì)其規(guī)定了一種“簡(jiǎn)易程序”，即對(duì)其能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書(shū)面行政許可決定。

 

有些法律規(guī)定對(duì)其審查形式已經(jīng)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，給予行政機(jī)關(guān)明確指引，如已經(jīng)頒布但未正式施行的《中華人民共和國(guó)市場(chǎng)主體登記管理?xiàng)l例》第十九條“登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行形式審查。對(duì)申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的予以確認(rèn)并當(dāng)場(chǎng)登記。不能當(dāng)場(chǎng)登記的，應(yīng)當(dāng)在3個(gè)工作日內(nèi)予以登記；情形復(fù)雜的，經(jīng)登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以再延長(zhǎng)3個(gè)工作日。申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)一次性告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的材料。”。其中已經(jīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的審查方式給予明確規(guī)定。

 

二、實(shí)質(zhì)審查

 

1.定義

 

根據(jù)《行政許可法法律釋義》的規(guī)定，所謂實(shí)質(zhì)審查，是指行政機(jī)關(guān)不僅要對(duì)申請(qǐng)材料的要件是否具備進(jìn)行審查，還要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否符合條件進(jìn)行審查。對(duì)于申請(qǐng)的實(shí)質(zhì)審查，有的可以采取書(shū)面審查的方式，即通過(guò)申請(qǐng)材料的陳述了解有關(guān)情況，進(jìn)行審查，但有的實(shí)質(zhì)審查還需要進(jìn)行實(shí)地核查，才能確認(rèn)真實(shí)情況。

 

2.法律規(guī)定

 

《行政許可法》第三十四條第三款：根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。

 

3.適用范圍

 

根據(jù)上述規(guī)定，行政機(jī)關(guān)根據(jù)法定條件、程序需要對(duì)行政相對(duì)人提交的申請(qǐng)材料的內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的審查為實(shí)質(zhì)審查。多見(jiàn)于知識(shí)產(chǎn)權(quán)相關(guān)規(guī)定，如《中華人民共和國(guó)專(zhuān)利法》第三十五條“發(fā)明專(zhuān)利申請(qǐng)自申請(qǐng)日起三年內(nèi)，國(guó)務(wù)院專(zhuān)利行政部門(mén)可以根據(jù)申請(qǐng)人隨時(shí)提出的請(qǐng)求，對(duì)其申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查；申請(qǐng)人無(wú)正當(dāng)理由逾期不請(qǐng)求實(shí)質(zhì)審查的，該申請(qǐng)即被視為撤回。國(guó)務(wù)院專(zhuān)利行政部門(mén)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以自行對(duì)發(fā)明專(zhuān)利申請(qǐng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。”。因此類(lèi)審查容易涉及到侵權(quán)等違法問(wèn)題，因此法律對(duì)其進(jìn)行明確規(guī)定需要對(duì)其內(nèi)容的合法性等進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，確保在給予行政許可以后不會(huì)有侵害他人知識(shí)產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題發(fā)生。

 

在此需要注意，根據(jù)《行政許可法》第三十六條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，如發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。申請(qǐng)人、利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)。

 

三、最高院典型案例及筆者解讀

 

在實(shí)際操作過(guò)程中，法律法規(guī)、規(guī)范性文件等并未對(duì)行政許可形式審查進(jìn)行明確規(guī)定，那么如何把握形式審查的度是一大難點(diǎn)。筆者將通過(guò)以下這個(gè)最高院的案例進(jìn)行討論。

 

案號(hào)

 

（2019）最高法行申1337號(hào)

 

爭(zhēng)論焦點(diǎn)

 

省市場(chǎng)監(jiān)管局依據(jù)《公司登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，認(rèn)為答辯人的申請(qǐng)文件、材料齊全，符合法定形式，并在受理后作出準(zhǔn)予登記的決定是否合法？

 

法院觀點(diǎn)

 

申請(qǐng)人辦理公司登記時(shí)，應(yīng)對(duì)申請(qǐng)文件、材料的真實(shí)性、合法性、有效性負(fù)責(zé)。對(duì)于申請(qǐng)人到公司登記機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，提交的申請(qǐng)文件、材料齊全，符合法定形式的，公司登記主管機(jī)關(guān)在受理后，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出準(zhǔn)予登記的決定。關(guān)于工商登記機(jī)關(guān)對(duì)登記文件、材料的審查義務(wù)，是僅限于形式審查，還是要做到實(shí)質(zhì)審查，法律并未明確規(guī)定，但是基于公司登記行為具有行政管理職能的性質(zhì)，工商登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在其能力范圍內(nèi)盡到審慎的審查義務(wù)。也就是說(shuō)，工商登記機(jī)關(guān)在審查登記行為時(shí)，主要對(duì)于申請(qǐng)材料是否完整和齊備、是否符合法定形式進(jìn)行審查，對(duì)于相關(guān)材料的實(shí)質(zhì)真實(shí)性、合法有效性，登記機(jī)關(guān)只能在職責(zé)范圍內(nèi)盡審慎的審查義務(wù)。而申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料符合《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》的要求。省市場(chǎng)監(jiān)管局對(duì)申請(qǐng)人的變更登記申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式進(jìn)行審查，盡到了法定的審查職責(zé)。關(guān)于升輝公司與壯興公司于2016年1月26日簽訂的《星輝公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《股權(quán)轉(zhuǎn)讓協(xié)議》）的真實(shí)性，雖然雙方對(duì)此意見(jiàn)不一，但是雙方均未否認(rèn)該協(xié)議中各方簽字、蓋章的真實(shí)性，作為公司登記機(jī)關(guān)，對(duì)于雙方簽字、蓋章真實(shí)的協(xié)議依法予以認(rèn)可，已經(jīng)盡到了合理謹(jǐn)慎的注意義務(wù)，不應(yīng)再過(guò)度增加登記機(jī)關(guān)的審查注意義務(wù)。省市場(chǎng)監(jiān)管局于2016年2月1日對(duì)星輝公司核準(zhǔn)變更登記是基于升輝公司與壯興公司的真實(shí)意思表示，是對(duì)《星輝公司股東會(huì)決議》的相關(guān)變更內(nèi)容作出的官方確認(rèn)。市場(chǎng)監(jiān)管局經(jīng)審查后對(duì)星輝公司核準(zhǔn)變更登記的行為符合《中華人民共和國(guó)公司登記管理?xiàng)l例》的規(guī)定，不存在過(guò)錯(cuò)，并無(wú)不當(dāng)。

 

解讀

 

從上述這個(gè)最高院的案例可以看出，對(duì)于行政機(jī)關(guān)在行政許可過(guò)程中進(jìn)行形式審查所必需的具體流程、條件等法律法規(guī)、規(guī)范性文件等對(duì)此并未進(jìn)行規(guī)定，那么如何把握形式審查的度可以從上述案例中窺探一二。

 

行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政許可的形式審查時(shí)，主要對(duì)于申請(qǐng)材料是否完整和齊備、是否符合法定形式進(jìn)行審查，其材料的合法性、真實(shí)性由申請(qǐng)人對(duì)其負(fù)責(zé)。但并不意味著這需要對(duì)材料進(jìn)行格式化的、生產(chǎn)流水線式的審查，登記機(jī)關(guān)對(duì)于相關(guān)材料的實(shí)質(zhì)真實(shí)性、合法有效性應(yīng)當(dāng)在職責(zé)范圍內(nèi)盡審慎的審查義務(wù)。當(dāng)在并無(wú)任何判決、裁定等法律上否定其材料合法性、真實(shí)性等資料等情況時(shí)，不應(yīng)過(guò)度增加登記機(jī)關(guān)的審查注意義務(wù)。

 

四、結(jié)語(yǔ)

 

行政許可作為一項(xiàng)直接關(guān)乎到老百姓切身利益的行政行為，對(duì)行政相對(duì)人申請(qǐng)資料的審查在法律法規(guī)未規(guī)定實(shí)質(zhì)審查時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)其材料在自己職責(zé)范圍內(nèi)盡到審慎的審查義務(wù)，行政相對(duì)人也應(yīng)當(dāng)對(duì)其提交材料的真實(shí)性、合法性負(fù)責(zé)。除此之外，法律法規(guī)、規(guī)范性文件等也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對(duì)形式審查的實(shí)質(zhì)審查做進(jìn)一步規(guī)定，進(jìn)一步落實(shí)行政許可的細(xì)節(jié)問(wèn)題，更進(jìn)一步的保障老百姓的合法利益。

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