近年來，我國非煤礦山采掘工程外包越來越普遍，由于采掘工程以包代管、層層轉包、非法分包等現(xiàn)象屢禁不止，導致采掘施工現(xiàn)場安全管理不規(guī)范，生產(chǎn)安全事故多發(fā)。為此，國家礦山安全監(jiān)察局（下稱“礦安局”）于2021年7月5日印發(fā)了礦安﹝2021﹞55號《關于加強金屬非金屬地下礦山外包工程安全管理的若干規(guī)定》（下稱“55號新規(guī)”），該規(guī)定已經(jīng)于2021年10月1日起正式施行。55號新規(guī)首次對礦山井下采礦、掘進工程外包單位的數(shù)量進行了限制，新規(guī)規(guī)定：除爆破承包單位外，大中型礦山外包單位數(shù)量不得超過2家、小型礦山外包單位數(shù)量不得超過1家，嚴禁對采掘工程進行轉包。

55號新規(guī)的相關規(guī)定，對于礦山企業(yè)影響重大，為使礦山企業(yè)深入了解并適用55號新規(guī)關于礦山企業(yè)采掘外包單位數(shù)量的規(guī)定，樹人律師特結合我國礦山外包相關規(guī)定及實踐經(jīng)驗，對55號新規(guī)關于礦山企業(yè)采掘外包單位數(shù)量規(guī)定進行詳細解讀，具體如下。

一、限制礦山企業(yè)采掘外包單位數(shù)量的“前世今生”

2013年8月23日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》（第62號，下稱《暫行辦法》），《暫行辦法》第十二條規(guī)定，金屬非金屬礦山總發(fā)包單位對地下礦山一個生產(chǎn)系統(tǒng)進行分項發(fā)包的，承包單位原則上不得超過3家。

2021年4月，礦安局發(fā)布關于征求《加強金屬非金屬地下礦山外包工程安全管理若干規(guī)定（征求意見稿）》意見的函，該意見函第三條規(guī)定，金屬非金屬地下礦山企業(yè)對井下采掘工程進行發(fā)包的，承包單位不得超過一家（除爆破承包單位）。自本規(guī)定施行起一年內(nèi)，金屬非金屬地下礦山企業(yè)應取消采掘工程對外承包。

2021年10月1日正式實施的55號新規(guī)第三條規(guī)定，金屬非金屬地下礦山企業(yè)對工程進行發(fā)包的，其中對井下采礦、掘進工程進行發(fā)包的，除爆破承包單位外，大中型礦山承包單位不得超過2家、小型礦山承包單位不得超過1家，嚴禁對采掘工程進行轉包。鼓勵金屬非金屬地下礦山企業(yè)建立本單位采掘施工隊伍，逐步取消采掘工程對外承包，或者實行整體托管。

由于我國關于非煤礦山采掘工程以包代管、層層轉包、非法分包等情形越來越多，導致實際施工人的利潤被攤薄，甚至虧損。為了賺取利潤，只能采取壓縮成本的方法，導致安全措施不到位、設備老舊沒錢更新、人員編制壓縮、讓工人超強度工作、冒險作業(yè)等現(xiàn)象屢禁不止，造成了眾多非煤礦山安全生產(chǎn)隱患。為有效遏制因采掘施工隊伍違規(guī)作業(yè)引發(fā)的生產(chǎn)安全事故，提高礦山企業(yè)安全管理水平，礦安局發(fā)布55號新規(guī)對礦山企業(yè)采掘工程的發(fā)包單位數(shù)量進行了限制，并鼓勵金屬非金屬地下礦山企業(yè)建立本單位采掘施工隊伍，逐步取消采掘工程對外承包，或者實行整體托管。

二、礦山企業(yè)外包單位超過2家的，或將被責令停產(chǎn)整頓

目前，“55號新規(guī)”并未對礦山采掘工程外包單位超過2家的法律后果進行具體規(guī)定。對此律師通過檢索發(fā)現(xiàn)，此前我國多個省市為了落實《暫行辦法》關于“金屬非金屬礦山總發(fā)包單位對地下礦山一個生產(chǎn)系統(tǒng)承包單位不得超過3家”的規(guī)定，如山東省、湖南省、吉林省、山西省等應急管理部門，均將“金屬非金屬礦山總發(fā)包單位對地下礦山一個生產(chǎn)系統(tǒng)承包單位超過3家”情形納入了整治范圍，其中山西省應急管理部門明確指出，超過3家承包單位的屬于違法違規(guī)外包，須立即停產(chǎn)停建整改，整治不徹底的，嚴肅追究相關人員責任；山東省應急管理部門要求，對整改不到位的，一律責令停產(chǎn)整頓；湖南省應急管理部門要求，存在違法違規(guī)發(fā)包的，一律責令停產(chǎn)整頓，依法從重處罰。

為此，樹人律師認為，根據(jù)55號新規(guī)規(guī)定，后續(xù)礦山企業(yè)將采掘工程外包給2家以上的施工單位的，屬違法外包，需依法進行整改。由于55號新規(guī)剛頒布實施不久，各地應急管理部門尚未有針對性地制定出具體的實施規(guī)范，結合此前我國各省市關于落實《暫行辦法》規(guī)定的3家承包單位上限規(guī)定的整治措施，樹人律師認為55號新規(guī)施行后，礦山企業(yè)將采掘工程外包給2家以上的施工單位，一旦被發(fā)現(xiàn)，或將被相關主管部門要求停產(chǎn)整頓，甚至被處以行政處罰。具體規(guī)定礦山企業(yè)需及時關注當?shù)貞惫芾聿块T頒布實施的整治規(guī)范文件。

三、律師意見

現(xiàn)實中，很多礦山企業(yè)為了加快采掘進度，將礦山采掘工程同時外包給了3家甚至3家以上的承包單位，為此礦山企業(yè)務必進行整改。為使礦山企業(yè)依法進行整改，避免由于整改不及時影響礦山企業(yè)正常生產(chǎn)，樹人律師提出以下建議：

1、及時與當?shù)貞惫芾聿块T進行溝通，詳細了解當?shù)仃P于適用“55號新規(guī)”礦山企業(yè)采掘工程外包單位不得超過2家規(guī)定的具體意見，包括給予礦山企業(yè)的整改期限以及整改不到位的處罰等，避免因整改超期遭受處罰。

2、合理選擇解約對象。礦山企業(yè)應根據(jù)礦山采掘工程施工需要，對各家外包單位的優(yōu)劣勢進行總結分析，結合與各家外包單位繼續(xù)合作的成本、解約成本等因素綜合考量選擇解約對象。

3、積極穩(wěn)妥地開展解約承包隊伍撤離礦山的工作。礦山承包不同于其他施工承包，一家承包單位一旦進駐礦山，可能就長期駐扎，十幾年都在礦山里施工作業(yè)，已經(jīng)與礦山形成牢固的關系。如果一旦解約，承包單位肯定會抵觸，工人也會出現(xiàn)情緒激動等情形，礦山企業(yè)內(nèi)部也會因各種原因抵觸。所以，承包隊伍的清退并非易事，面臨很多的利益方需要安排，人員的情緒需要安撫，還要防范集體性沖突等事件的發(fā)生。所以，此項工作是本次承包隊伍清退的硬骨頭，需要礦山企業(yè)認真做好規(guī)劃，提前做好預案，做好風險識別和評估工作，每一環(huán)節(jié)都不可松懈，需要政府部門協(xié)助的，一定提前匯報溝通?？傊?，這項工作難度大、風險高，請礦山企業(yè)除了調(diào)動自身力量予以應對外，應該考慮聘請專業(yè)的第三方機構提供支持，共同完成承包隊伍的清退工作。

樹人律師認為，對外承包采掘工程已經(jīng)成為國家應急管理部門重點關注的領域，為了更加有效規(guī)避礦山安全生產(chǎn)領域存在的安全隱患，后續(xù)我國關于礦山安全生產(chǎn)的監(jiān)管將會越來越嚴格，結合55號新規(guī)的相關規(guī)定，建議礦山企業(yè)考慮逐漸建立本單位采掘施工隊伍，或考慮整體托管采掘工程，嚴格遵守我國關于礦山外包管理的相關規(guī)定。