行政處罰程序要點(diǎn)分析——陳述申辯權(quán)、聽(tīng)證制度、重大事項(xiàng)法制審核制度
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行政處罰行為作為行政機(jī)關(guān)作出的直接影響到公民權(quán)利的的一種方式，不僅要保證其實(shí)體公平，更要保證程序公平。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法（2021修訂）》（以下簡(jiǎn)稱“新《行政處罰法》”），對(duì)照《中華人民共和國(guó)行政處罰法（2017修正）》（以下簡(jiǎn)稱“舊《行政處罰法》”），行政機(jī)關(guān)在今后的行政處罰過(guò)程中有以下程序性要點(diǎn)需要著重把握：
一、新《行政處罰法》的程序變化
新《行政處罰法》中，對(duì)于行政處罰程序主要修改了以下方面：
1、擴(kuò)大簡(jiǎn)易程序的適用范圍；
2、新增重大事項(xiàng)法制審核制度；
3、延長(zhǎng)行政處罰案件辦結(jié)期限；
4、擴(kuò)大法定聽(tīng)證的范圍；
5、延長(zhǎng)行政相對(duì)人申請(qǐng)聽(tīng)證的期限。
二、在實(shí)際行政處罰過(guò)程中，容易忽視的程序與注意點(diǎn)分析
●1、依法告知行政相對(duì)人享有的陳述、申辯權(quán)利
新《行政處罰法》第四十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實(shí)、理由、依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權(quán)利。
在昆明威恒利商貿(mào)有限責(zé)任公司與昆明市規(guī)劃局、第三人昆明市盤龍區(qū)人民政府東華街道辦事處行政處罰糾紛案【（2008）行終字第1號(hào)】中，行政機(jī)關(guān)未依照上述規(guī)定履行告知義務(wù)，最高人民法院確認(rèn)行政處罰程序違法。
因此，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯權(quán)。在具體的行政處罰過(guò)程中，通常表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人送達(dá)《行政處罰先行告知書(shū)》等，告知書(shū)中會(huì)載明行政機(jī)關(guān)擬作出的行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)等，以及行政相對(duì)人享有陳述、申辯的權(quán)利，并且按有關(guān)規(guī)定簽收送達(dá)回證。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在送達(dá)之后至少給當(dāng)事人保留行使申請(qǐng)陳述、申辯權(quán)的期限，如過(guò)期限行政相對(duì)人依然未申請(qǐng)陳述、申辯，此時(shí)行政機(jī)關(guān)才可以按照有關(guān)法律規(guī)定作出行政決定。如果行政機(jī)關(guān)在行政處罰決定作出前，沒(méi)有對(duì)行政相對(duì)人告知其享有的陳述、申辯權(quán)，行政相對(duì)人可能會(huì)對(duì)其提起行政復(fù)議或行政訴訟，大大降低行政機(jī)關(guān)作出行政處罰行為的公信力。
●2、聽(tīng)證程序中容易忽視的注意點(diǎn)
（1）法定聽(tīng)證事項(xiàng)范圍
根據(jù)新《行政處罰法》第六十三條規(guī)定，相較于舊《行政處罰法》，對(duì)于法定聽(tīng)證的事項(xiàng)，法律有了更加嚴(yán)格的規(guī)定，其中新增了“沒(méi)收較大數(shù)額違法所得、沒(méi)收較大價(jià)值非法財(cái)物、降低資質(zhì)等級(jí)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)”的情形。法條新增內(nèi)容擴(kuò)大了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知聽(tīng)證事項(xiàng)的范圍，也充分的保障了行政相對(duì)人合法權(quán)益得到維護(hù)。因此，行政機(jī)關(guān)在以后進(jìn)行行政處罰時(shí)，必須保證對(duì)于法定聽(tīng)證事項(xiàng)向行政相對(duì)人送達(dá)《行政處罰聽(tīng)證告知書(shū)》，保證對(duì)其充分告知聽(tīng)證權(quán)利。
（2）行政相對(duì)人申請(qǐng)聽(tīng)證時(shí)間
根據(jù)新《行政處罰法》第六十四條，新法延長(zhǎng)了當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證的時(shí)間，從原來(lái)的三日改為了五日。因此，行政機(jī)關(guān)需要注意對(duì)行政相對(duì)人送達(dá)《聽(tīng)證告知書(shū)》后，五日內(nèi)其沒(méi)有申請(qǐng)聽(tīng)證的，才可以進(jìn)行下一步作出《行政處罰決定書(shū)》。否則，會(huì)有違反法定程序的法律風(fēng)險(xiǎn)。
因此，行政機(jī)關(guān)必須準(zhǔn)確把握法定聽(tīng)證的情形與行政相對(duì)人申請(qǐng)聽(tīng)證的期限，保證不出現(xiàn)對(duì)行政相對(duì)人擬作出的行政處罰符合法定聽(tīng)證情形卻未向其告知聽(tīng)證權(quán)利，更不能出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)在向行政相對(duì)人告知聽(tīng)證權(quán)利后未滿期限時(shí)徑自對(duì)其作出行政處罰決定的情形。在實(shí)踐中，經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)向行政相對(duì)人送達(dá)告知書(shū)后，當(dāng)場(chǎng)在送達(dá)回證上簽名并注明“不申請(qǐng)陳述、申辯”或“自愿放棄陳述、申辯權(quán)利”。此種情形屬于程序違法，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)留足一定期限給行政相對(duì)人申請(qǐng)陳述、申辯，不能直接當(dāng)場(chǎng)放棄權(quán)利。
行政機(jī)關(guān)在行政處罰中不僅要保證行政處罰在符合法定聽(tīng)證的情形下，向行政相對(duì)人告知了聽(tīng)證權(quán)利并且其申請(qǐng)權(quán)利時(shí)也要按規(guī)定舉行聽(tīng)證會(huì)，更要保證行政處罰在不符合法定聽(tīng)證的情形下行政機(jī)關(guān)依然向其告知聽(tīng)證權(quán)利的，只要行政相對(duì)人申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)必須按規(guī)定舉行聽(tīng)證會(huì)。否則行政機(jī)關(guān)極有可能會(huì)因程序違法被行政復(fù)議或訴訟。
●3、新增重大事項(xiàng)法制審核制度需要注意的事項(xiàng)
新《行政處罰法》第五十八條規(guī)定，對(duì)于其中規(guī)定的重大事項(xiàng)必須進(jìn)行法制審核，如有重大事項(xiàng)而為法制審核或法制審核未通過(guò)的，不得作出決定。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求對(duì)于重大事項(xiàng)法制審核，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把握以下方面：
（1）明確審核機(jī)構(gòu)。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要明確具體負(fù)責(zé)本單位重大執(zhí)法決定法制審核的工作機(jī)構(gòu)，確保法制審核工作有機(jī)構(gòu)承擔(dān)、有專人負(fù)責(zé)，原則上各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法制審核人員不少于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%。但在實(shí)踐過(guò)程中，通常會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)并未設(shè)置法制審核機(jī)關(guān)的情況。根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，要充分發(fā)揮法律顧問(wèn)、公職律師在法制審核工作中的作用，特別是針對(duì)基層存在的法制審核專業(yè)人員數(shù)量不足、分布不均等問(wèn)題，探索建立健全本系統(tǒng)內(nèi)法律顧問(wèn)、公職律師統(tǒng)籌調(diào)用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)法律專業(yè)人才資源共享。
（2）明確審核范圍。凡涉及重大公共利益，可能造成重大社會(huì)影響或引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，直接關(guān)系行政相對(duì)人或第三人重大權(quán)益，經(jīng)過(guò)聽(tīng)證程序作出行政執(zhí)法決定，以及案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的，都要進(jìn)行法制審核。
（3）明確審核內(nèi)容。要嚴(yán)格審核行政執(zhí)法主體是否合法，行政執(zhí)法人員是否具備執(zhí)法資格；行政執(zhí)法程序是否合法；案件事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否合法充分；適用法律、法規(guī)、規(guī)章是否準(zhǔn)確，裁量基準(zhǔn)運(yùn)用是否適當(dāng)；執(zhí)法是否超越執(zhí)法機(jī)關(guān)法定權(quán)限；行政執(zhí)法文書(shū)是否完備、規(guī)范；違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機(jī)關(guān)等。
（4）明確審核責(zé)任。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人是推動(dòng)落實(shí)本機(jī)關(guān)重大執(zhí)法決定法制審核制度的第一責(zé)任人，對(duì)本機(jī)關(guān)作出的行政執(zhí)法決定負(fù)責(zé)。
新《行政處罰法》對(duì)處罰決定作出前新增了法制審核的要求。對(duì)行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，看似增加了行政處罰程序的要求，實(shí)際上大大減少了行政機(jī)關(guān)因輕易作出處罰決定而可能面臨的被復(fù)議、被訴訟的法律風(fēng)險(xiǎn)。因其中規(guī)定的重大事項(xiàng)是涉及重大公共利益、第三人利益等，因此在此明確規(guī)定了法制審核的內(nèi)容，不僅大大保障了行政相對(duì)人的合法權(quán)益，更是保證對(duì)行政機(jī)關(guān)所作出行政處罰決定的正確性。對(duì)于大力促進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，使行政執(zhí)法能力和水平整體提升，行政執(zhí)法的社會(huì)滿意度顯著提高有積極作用。
三、結(jié)語(yǔ)
正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且還要以人們看得見(jiàn)的形式實(shí)現(xiàn)。程序正義是保障人權(quán)、提高法律權(quán)威性的重要方式。在行政處罰過(guò)程中，程序與實(shí)體是同等重要、相輔相成的，行政機(jī)關(guān)切記不可為了實(shí)體公平而忽略程序公平，必須嚴(yán)格按照法定程序?qū)嵤┬姓幜P行為，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)公信力，維護(hù)社會(huì)公平。
