國有土地使用權(quán)的爭議在如今已經(jīng)屢見不鮮，但是當行政機關(guān)以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)破壞行政相對人權(quán)利時，行政相對人如何正當使用權(quán)利去維護國有土地使用權(quán)的有關(guān)合法權(quán)益是需要我們重點關(guān)注的問題。筆者將通過法律依據(jù)、履行程序、救濟途徑這三個角度對其進行闡述。

一、收回國有土地使用權(quán)的主體

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第三十八條第一款、第五十八條的規(guī)定，可以收回國有土地使有權(quán)的主體包括：縣級以上人民政府和人民政府自然資源主管部門。

二、收回國有土地使用權(quán)的方式

1、糾錯行為

收回國有土地使用權(quán)的第一種方式是糾錯行為。行政機關(guān)因原來行政相對人自身原因給予的土地使用權(quán)不合法，撤銷行為。此種行政行為屬于糾錯行為，因并未設立新的權(quán)利負擔，并不屬于行政處罰，故不可訴。

2、行政命令

收回國有土地使用權(quán)的第二種方式是行政命令，即行政主體依法要求相對人進行一定的作為或不作為的意思表示。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第五十八條、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓暫行條例》第四十二條可知，國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)在一般情況下不提前收回，但在城市規(guī)劃舊城區(qū)改建以及其他公共利益等特殊情況下，有關(guān)人民政府自然資源主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有批準權(quán)的人民政府批準，可收回國有土地使用權(quán)，并予以適當補償。

3、行政處罰

收回國有土地使用權(quán)的第三種方式是行政處罰，即行政主體依照法定職權(quán)和程序?qū)`反行政法規(guī)范，尚未構(gòu)成犯罪的相對人給予行政制裁的具體行政行為。其不同于其他兩種方式，此種方式增加了行政相對人的義務負擔，因此行政機關(guān)應當將其作為重中之重來認真看待。

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條《青海省<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>實施辦法》第三十九條、第四十一條等可知，土地使用者未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的年限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府國土資源管理部門應當責令其限期改正，并根據(jù)情節(jié)給予警告或處以一定金額的罰款。對處罰后仍拒不改正的，市、縣人民政府國土資源管理部門可以無償收回其土地使用權(quán)。此種行政行為是針對行政相對人的違法行為而給予行政相對人新的權(quán)利負擔的行為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法（2021修訂）》（以下簡稱“新《行政處罰法》”）規(guī)定的：行政處罰是指行政機關(guān)依法對違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務的方式予以懲戒的行為。所以屬于行政處罰。

根據(jù)新《行政處罰法》《青海省<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>實施辦法》第三十九條等有關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)的履行程序如下：

一、立案程序

根據(jù)新《行政處罰法》第五十四條規(guī)定，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應當給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)；必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進行檢查。符合立案標準的，行政機關(guān)應當及時立案。

二、調(diào)查程序

行政機關(guān)在立案以后應當按照新《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定進行調(diào)查。調(diào)查終結(jié)，行政機關(guān)負責人應當對調(diào)查結(jié)果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出不同決定。

三、告知程序

根據(jù)新《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，行政機關(guān)在實施行政處罰前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權(quán)利。當事人有權(quán)進行陳述和申辯。行政機關(guān)必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據(jù)，應當進行復核。當事人提出的事實、理由或者證據(jù)成立的，行政機關(guān)應當采納。且行政機關(guān)不得因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰。

四、聽證程序

雖然在理論層面,新《行政處罰法》等法律并未對收回國有土地使用權(quán)的問題上作強制規(guī)定，但是就實際程序而言，聽證程序在以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)的問題上是必不可少的

五、責令限期改正，下達行政處罰決定書

根據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條、《青海省<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>實施辦法》第三十九條等，滿足上述規(guī)定情形的，市、縣人民政府國土資源管理部門責令國有土地使用權(quán)人限期改正，并根據(jù)情節(jié)給予警告或處以罰款。此外需要注意，根據(jù)新《行政處罰法》第二十八條規(guī)定，行政機關(guān)在實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為，表明限期改正行為并不屬于行政處罰行為，新《行政處罰法》第九條規(guī)定的行政處罰的種類也印證了這一點。因此結(jié)合《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，限期改正行為不可訴，因其并未給行政相對人造成新的權(quán)利負擔。而行政機關(guān)對行政相對人進行警告或處以罰款的行為因符合新《行政處罰法》規(guī)定的處罰類型，且給行政相對人造成了新的權(quán)利負擔，因此其行為可訴。

六、公開程序

根據(jù)新《行政處罰法》第四十八條的規(guī)定，符合法定公開情形的，行政機關(guān)應當將有關(guān)行政處罰決定信息予以公開。

七、處罰后仍拒不改正的，處罰后無償收回國有土地使用權(quán)

根據(jù)新《行政處罰法》《青海省<中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例>實施辦法》第三十九條等有關(guān)規(guī)定，行政相對人在作出處罰決定后限期之內(nèi)仍不改正的，行政機關(guān)有權(quán)無償收回國有土地使用權(quán)。此種情況下，行政機關(guān)無償收回國有土地使用權(quán)的行為屬于基于行政相對人限期并未責令改正后的行政處罰行為，因其給行政相對人造成了新的權(quán)利負擔。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條、《中華人民共和國行政復議法》第三十條的規(guī)定可知，當事人應當根據(jù)以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)先對作出具體行政行為的行政機關(guān)的上級機關(guān)或向其同級的政府提起行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。此種特殊情況屬于復議前置，即只能先復議后訴訟，并不能直接通過訴訟方式維護自身的合法權(quán)益。如果以復議方式并不能使自身合法權(quán)益得到捍衛(wèi)，那么可以通過訴訟方式來保護自己。

行政機關(guān)在處理收回國有土地使用權(quán)問題時，易在主體資格、法律適用、程序正當、處罰決定的合法合理等問題上出現(xiàn)差池，因此行政相對人需要考慮這幾類問題以尋求救濟。

第一，主體適格問題。這個問題在本文第一部分已經(jīng)提到過，可以作出收回國有土地使用權(quán)的行政機關(guān)只有兩種，人民政府以及人民政府自然資源管理部門。所以，其余行政機關(guān)并無資格收回行政相對人國有土地使用權(quán)。

第二，法律適用及定性問題。這里特別需要注意的是以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)的情況。行政機關(guān)在作出相關(guān)行政處罰時，要對其根據(jù)的法律依據(jù)精準判斷、準確定性，判斷其是否屬于行政處罰，如果屬于行政處罰，就需要嚴格遵守《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定進行處罰。

第三，法定職責履行問題。行政機關(guān)依法不履行職責、履行職責不到位的，行政相對人可由此尋求救濟。

第四，程序正當問題。當行政機關(guān)以行政處罰方式收回國有土地使用權(quán)時，應當嚴格按照新《行政處罰法》的程序，完成告知權(quán)利、聽證、責令改正并處罰、公開等必要的程序。如果行政相對人認為其權(quán)利被損害而提起訴訟時，程序要件將成為至關(guān)重要的一環(huán)。

因此，行政機關(guān)無論以行政處罰方式或其他方式收回國有土地使用權(quán)時，應當采取合法、合理的方式，本著公平、公正、誠實守信等原則，在充分保證當事人正當權(quán)益的前提下，實施行政行為。而行政相對人在自身利益得到破壞時更要積極行使合法權(quán)利來維護自己的正當權(quán)益。