一口氣兒說清國企合規(guī)——國企合規(guī)建設框架及組織體系建設實務研討
前言
當前形勢下，國際局勢正發(fā)生深刻復雜的變化，以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局正穩(wěn)步推進。隨著全面深化改革的不斷深入，各地方國資委陸續(xù)出臺了合規(guī)管理辦法，加大了對于國有企業(yè)合規(guī)管理體系建設的強調力度。目前，各中央企業(yè)全部建立合規(guī)管理制度，各一線城市國有企業(yè)基本建立合規(guī)管理制度，但仍有部分省市的國企合規(guī)建設相對滯后，而在市面上各種合規(guī)宣傳資料、各類合規(guī)培訓課程內容紛繁復雜的當下，一系列“刪繁就簡”又“有法可依”的國企合規(guī)實務文章顯得愈發(fā)稀缺。國企合規(guī)建設實務研討系列文章旨在幫助國有企業(yè)厘清國企合規(guī)建設中的系列概念，明確國企合規(guī)建設中的相關規(guī)定，力求為國企建立合規(guī)管理體系提供有效參考。
正文
本文系“國企合規(guī)建設實務研討系列文章”第一篇，將嚴格按照《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》及各地方國資委關于國企合規(guī)的規(guī)定，積極響應ISO37301:2021及GB/T35770-2022《合規(guī)管理體系要求及使用指南》的要求，從四個方面解構國企合規(guī)管理體系構建框架，并主要以實務視角分析介紹國企合規(guī)組織體系建設。
在正式“解剖一只麻雀”前，不妨先進行一次小互動，列位讀者能否在不借助任何輔助工具的情形下不假思索地說出“國企合規(guī)”的完整表述？本文謹依據《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》的規(guī)定認為，“國企合規(guī)”指國有企業(yè)建立一套行之有效的合規(guī)管理體系，而前述“合規(guī)”可以通俗地理解為：“合”——符合或遵守；“規(guī)”——法律法規(guī)、公司內部規(guī)章制度及公司認可遵循的商業(yè)道德準則等。為避免混淆并便利理解，對于國企合規(guī)管理體系，本文以下仍采用“國企合規(guī)”一詞進行表述。
一、國企合規(guī)建設框架
國企合規(guī)既作為一種管理體系，則必然涉及“人、事、物”的問題，即什么人/組織、依據何種制度/規(guī)范、建立何種管理體制/機制，以及體系的實施過程中存在何種保障等問題。對于前述問題的回答即構成國企合規(guī)建設的四大方面，并于自然地于內部形成邏輯關系，即合規(guī)組織體系、合規(guī)制度體系、合規(guī)運行體系、合規(guī)保障體系。前述合規(guī)建設的四大方面及邏輯關系完全響應了ISO37301:2021及GB/T35770-2022《合規(guī)管理體系要求及使用指南》的要求，也有助于國企取得ISO37301或GB/T35770合規(guī)認證。
合規(guī)組織體系指參與合規(guī)管理的部門、機構及重點人員。主要包括黨委、董事會、經理層、合規(guī)委員會、首席合規(guī)官、合規(guī)管理牽頭部門、業(yè)務及職能部門、紀檢監(jiān)察審計部門等。
合規(guī)制度體系指按照國資委要求，根據適用范圍、效力層級等，構建分級分類的合規(guī)管理制度體系。其中包括合規(guī)管理基本制度，內容應明確總體目標、機構職責、運行機制、考核評價、監(jiān)督問責等；也包括合規(guī)管理具體制度或者專項指南，主要針對反壟斷、反商業(yè)賄賂、生態(tài)環(huán)保、安全生產、勞動用工、稅務管理、數據保護等重點領域。除制定完備的制度外，國企還應當根據外部法律法規(guī)變化及時更新內容制度規(guī)定。
合規(guī)運行體系包括合規(guī)風險識別評估預警機制、合法合規(guī)審查機制、合規(guī)風險應對機制、合規(guī)協同運作機制、違規(guī)問題整改機制、違規(guī)行為追責問責機制以及合規(guī)運行機制的具體實施等內容。需要說明的是，合規(guī)有效性評價這一活動雖被《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》規(guī)定在“運行機制”一章，但本文認為合規(guī)有效性評價既作為合規(guī)運行事后評價以確保國企合規(guī)有效性的活動，更宜作為合規(guī)保障體系的重要環(huán)節(jié)。
合規(guī)保障體系包括合規(guī)有效性評價、合規(guī)文化的培育與合規(guī)培訓的開展及合規(guī)管理信息化建設等內容。
二、國企合規(guī)組織體系建設
國企合規(guī)組織體系的建設將采用更為直觀的形式解構并介紹。首先就國企合規(guī)組織體系的構建圖示如下。
就上述組織體系架構，各國企常咨詢問題為：
1.國企黨委及黨建工作機構是否參與國企合規(guī)？
答：參與。
縱使跳出合規(guī)管理的范疇，在國企日常經營管理中，黨委（黨組）即發(fā)揮重要的領導作用。而在國企合規(guī)領域，國務院國資委在2018年印發(fā)的《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》中未就黨委的職能/作用進行規(guī)定，試行指引發(fā)布并征求意見后，國務院國資委于2022年8月23日公布的《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》中專列條款對于黨委在合規(guī)管理中的領導作用進行了強調。自此始，各地方國資委對于國企合規(guī)管理體系的建立中黨的領導作用愈加重視。
國企黨委（黨組）在國企合規(guī)中應發(fā)揮把方向、管大局、促落實的領導作用，推動合規(guī)要求在本企業(yè)得到嚴格遵循和落實，不斷提升依法合規(guī)經營管理水平。國企應當嚴格遵守黨內法規(guī)制度，企業(yè)黨建工作機構在黨委（黨組）領導下，按照有關規(guī)定履行相應職責，推動相關黨內法規(guī)制度有效貫徹落實。
2.國企合規(guī)委員會究竟應當設置在哪一級？
答：董事會設置獨立的合規(guī)委員會，或與風控委員會、審計委員會、法治建設領導機構等合署辦公，也可以根據實際情況設置在經理層。
根據本所律師合規(guī)服務經驗，一般情況下國企在董事會下設獨立的合規(guī)委員會。因法律法規(guī)未強制要求國企獨立設置合規(guī)委員會，也有國企將合規(guī)委員會與風控委員會、審計委員會、法治建設領導機構合署，《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》對這一情況也予以認可。實務中，也有企業(yè)將合規(guī)委員會設置在經理層。具體采用哪種方式，國企應根據企業(yè)自身實際情況予以判斷。
3.國企首席合規(guī)官應當由誰擔任？
答：一般由總法律顧問兼任，也可根據實際情況由具有從事法律?作經驗的中層以上的領導兼任。
首席合規(guī)官的設立應當由各國企根據自身實際予以確定，但不應新增領導崗位和職數。一般情形下首席合規(guī)官由總法律顧問兼任，各地方國企可能未設置總法律顧問一職，則可根據各地方國資委的要求或具有從事法律?作經驗的中層以上的領導兼任。
4.國企合規(guī)主要和基礎工作是否由合規(guī)管理部門承擔落實？
答：否。應由業(yè)務及職能部門承擔落實。
實務中，未建立合規(guī)管理體系的客戶常存在“合規(guī)就是由合規(guī)管理部門辦事并負責”的誤區(qū)。事實上，國企業(yè)務及職能部門在國企合規(guī)建設中承擔極為重要的作用，這從業(yè)務及職能部門的合規(guī)職責中得以窺見。
國企合規(guī)相關法律法規(guī)要求業(yè)務及職能部門作為國企合規(guī)“第一道防線”承擔合規(guī)管理主體責任，并履行以下職責：（1）建立健全本部門業(yè)務合規(guī)管理制度和流程，開展合規(guī)風險識別評估，編制風險清單和應對預案；（2）定期梳理重點崗位合規(guī)風險，將合規(guī)要求納入崗位職責；（3）負責本部門經營管理行為的合規(guī)審查；（4）及時報告合規(guī)風險，組織或者配合開展應對處置；（5）組織或者配合開展違規(guī)問題調查和整改。
另外，法律法規(guī)要求國企應當在業(yè)務及職能部門設置合規(guī)管理員，由業(yè)務骨干擔任，接受合規(guī)管理部門業(yè)務指導和培訓。
5.國企合規(guī)管理部門負責哪些合規(guī)管理工作？
答：詳見于合規(guī)管理部門職責。
國企合規(guī)管理部門作為國企合規(guī)“第二道防線”，其工作內容可以參考《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》第十四條之規(guī)定，國企合規(guī)管理部門牽頭負責本企業(yè)合規(guī)管理工作，主要履行以下職責：（1）組織起草合規(guī)管理基本制度、具體制度、年度計劃和工作報告等；（2）負責規(guī)章制度、經濟合同、重大決策合規(guī)審查；（3）組織開展合規(guī)風險識別、預警和應對處置，根據董事會授權開展合規(guī)管理體系有效性評價；（4）受理職責范圍內的違規(guī)舉報，提出分類處置意見，組織或者參與對違規(guī)行為的調查；（5）組織或者協助業(yè)務及職能部門開展合規(guī)培訓，受理合規(guī)咨詢，推進合規(guī)管理信息化建設。
另外，法律法規(guī)要求國企應當配備與經營規(guī)模、業(yè)務范圍、風險水平相適應的專職合規(guī)管理人員，加強業(yè)務培訓，提升專業(yè)化水平。
6.國企紀檢監(jiān)察審計機構自哪一階段參與國企合規(guī)運行？
答：對國企合規(guī)全過程監(jiān)督，并在事后對違規(guī)行為進行調查，按照規(guī)定開展責任追究。
國企紀檢監(jiān)察審計機構作為國企合規(guī)“第三道防線”，因自身性質不宜在事前事中深度參與到國企合規(guī)運行的具體事務中，一般僅對全過程進行監(jiān)督，并在事后對違規(guī)行為進行調查，按照規(guī)定開展責任追究，可以簡單概括為：紀檢監(jiān)督審計機構主管合規(guī)過程中的“違規(guī)”。
結論
本文基于國企合規(guī)法律法規(guī)及ISO37301:2021及GB/T35770-2022《合規(guī)管理體系要求及使用指南》的要求，簡要介紹了國企合規(guī)建設框架及國企合規(guī)組織體系建設中的實務性內容，力求為各國企建立合規(guī)管理體系提供有效參考，或為國企合規(guī)建立后的運行答疑解惑。
