《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》爭(zhēng)議的性質(zhì)，行政？ 民事？
引言
《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》（以下簡(jiǎn)稱“《出讓合同》”）的糾紛性質(zhì)一直存在爭(zhēng)議，主要存在兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為《出讓合同》是民事合同，涉及糾紛處理應(yīng)當(dāng)屬于民事訴訟受案范圍；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為《出讓合同》屬于典型的行政協(xié)議，引發(fā)的糾紛應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的途徑解決。而且，根據(jù)當(dāng)前審判實(shí)踐，《出讓合同》糾紛無(wú)論是作為民事案件還是行政案件，均有最高院案例支撐。
觀點(diǎn)一：《出讓合同》屬于民事合同
（2020）最高法行申13827號(hào)
法官觀點(diǎn)：《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》將國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同糾紛納入民事訴訟受案范圍。《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條僅將礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議納入行政協(xié)議范圍，并未將國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同包含在內(nèi)。《民事案件案由規(guī)定》亦將建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛作為案由進(jìn)行規(guī)定。故案涉《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》不屬于行政協(xié)議，其應(yīng)當(dāng)適用《中華人民共和國(guó)合同法》等民事法律規(guī)范予以調(diào)整。二審法院認(rèn)定案涉《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》為行政協(xié)議錯(cuò)誤，本院予以糾正。
2020年12月，最高人民法院發(fā)布《民事案件案由規(guī)定》并于2021年1月1日施行，其中第86個(gè)案由為“建設(shè)用地使用權(quán)合同糾紛”，下設(shè)“建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同糾紛”和“建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛”兩個(gè)案由。同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋（2020修正）》（法釋【2020】17號(hào)）關(guān)于出讓合同的定性，也堅(jiān)持了上述《民事案件案由規(guī)定》即《出讓合同》糾紛屬民事糾紛。
觀點(diǎn)二：《出讓合同》屬于行政協(xié)議
（2020）最高法行申11753號(hào)
法院觀點(diǎn)：依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同屬于行政協(xié)議。從簽訂主體看，簽訂國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同的一方是土地管理部門，系行政主體；從目的要素看，此類協(xié)議是為了實(shí)現(xiàn)公共利益或者國(guó)家對(duì)有限的土地資源合理、有效利用的管理目標(biāo)；從雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系看，此類協(xié)議與行政機(jī)關(guān)履行行政職責(zé)或者完成行政管理任務(wù)密切相關(guān)，行政機(jī)關(guān)在協(xié)議的簽訂和履行中享有基于社會(huì)公共利益或者法定事由單方收回土地等權(quán)利。案涉合同是行政協(xié)議，屬于行政訴訟的受案范圍。
2018年3月30日，最高人民法院行政審判庭庭長(zhǎng)到第一巡回法庭調(diào)研，組織召開(kāi)巡回區(qū)行政審判工作座談會(huì)，對(duì)巡回區(qū)內(nèi)四級(jí)法院貫徹實(shí)施新行政訴訟法及司法解釋中的疑難問(wèn)題進(jìn)行匯總并形成意見(jiàn)。6月8日，第一巡回法庭組織座談會(huì)，對(duì)意見(jiàn)進(jìn)行討論，形成《最高人民法院第一巡回法庭關(guān)于行政審判法律適用若干問(wèn)題的會(huì)議紀(jì)要》，其中第22條對(duì)于“國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議是否屬于行政協(xié)議，相關(guān)行為引發(fā)的爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)通過(guò)民事訴訟，還是行政訴訟解決”的問(wèn)題最高院第一巡回法庭的答復(fù)意見(jiàn)為：國(guó)有土地出讓合同屬于典型的行政協(xié)議，因?yàn)楹炗喰姓f(xié)議行為，行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議行為，行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議引發(fā)的糾紛，應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟的途徑解決。
此外，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二條第（三）項(xiàng)：“（三）礦業(yè)權(quán)等國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；”之規(guī)定，國(guó)有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議作為行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政訴訟途徑解決。
綜上，對(duì)于《出讓合同》引發(fā)的糾紛究竟適用民事救濟(jì)途徑還是通過(guò)行政救濟(jì)途徑解決的問(wèn)題，理論界和實(shí)踐中存在著較大的爭(zhēng)議，從而出現(xiàn)時(shí)而是民事案件、時(shí)而是行政案件的情況。但是我國(guó)司法救濟(jì)方式中民事訴訟程序與行政訴訟程序存在著較大的區(qū)別，走何種程序、特別是何種訴訟程序，對(duì)于當(dāng)事人的救濟(jì)和法律責(zé)任影響極大。
目前《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》依然有效，該司法解釋將國(guó)有土地出讓合同糾紛作為民事案件受理，且行政訴訟法和相關(guān)行政訴訟的司法解釋中也尚未明確國(guó)有土地出讓合同屬于行政訴訟的受案范圍，故筆者認(rèn)為《出讓合同》應(yīng)當(dāng)屬于民事訴訟受案范圍，但是在司法實(shí)踐中，我們應(yīng)區(qū)分具體情形，根據(jù)爭(zhēng)議的具體情況和當(dāng)事人的意愿來(lái)決定救濟(jì)途徑。
作者簡(jiǎn)介
密珊，主要從事政府法律服務(wù)、地方性法規(guī)立法工作、行政機(jī)關(guān)重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、規(guī)范性文件起草、行政執(zhí)法合規(guī)、案卷評(píng)查、行政復(fù)議、行政訴訟等工作。現(xiàn)為門源縣政府、青海省無(wú)線電管理辦公室、青海師范大學(xué)、果洛州醫(yī)療保障局、果洛州稅務(wù)局等政府、機(jī)關(guān)擔(dān)任法律顧問(wèn)。
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