造成閑置的國有建設用地，應當如何處置？
近年來隨著城市建設的不斷優(yōu)化、政府重大建設項目的循序推進，土地資源供需矛盾尤顯突出，土地閑置的情形不斷出現(xiàn)。土地是不可再生的寶貴資源，土地閑置為我國法律所禁止，珍惜和合理利用每一寸土地是我國土地政策的根本。
土地閑置事實上也是一種市場失靈，需要借助具備公共管理職能的政府來進行規(guī)制，閑置土地的處置直接關涉國有土地使用權人的重大權益，那么面對閑置的國有建設用地，實踐中應當如何處置呢？
本文從法律規(guī)定、司法判例分析閑置土地的處置方式以及實踐難點，以期對閑置土地的處置提供有益的參考。
閑置土地處置方式
閑置土地的產生原因錯綜復雜，涉及規(guī)劃、制度、價格、稅收、市場、行政等各方面的因素。在目前的實踐中，我國對閑置土地的處理主要有以下幾種方式：1.延期開工；2.改變土地用途、規(guī)劃條件；3.置換土地；4.征收土地閑置費；5.無償或者有償收回土地等，這些方法都可對閑置的土地進行處理，但很多方法在相關職能部門具體操作時難以展開，造成現(xiàn)階段土地閑置量大、處置難的問題。
在實踐中，導致土地閑置的原因可以區(qū)分為政府原因和非政府原因，而根據(jù)《閑置土地處置辦法》，不同原因導致的土地閑置存在不同的處置辦法。
(一) 因政府原因造成土地閑置的處置辦法
1? 法律規(guī)定
根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條、第十二條規(guī)定，因屬于政府、政府有關部門的行為造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協(xié)商，選擇下列方式處置：
（1）延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；
（2）調整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；
（3）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設條件，國有建設用地使用權人重新開發(fā)建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；
（4）協(xié)議有償收回國有建設用地使用權；
（5）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發(fā)建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地；
（6）市、縣國土資源主管部門還可以根據(jù)實際情況規(guī)定其他處置方式。除前款第四項規(guī)定外，動工開發(fā)時間按照新約定、規(guī)定的時間重新起算。
2? 實踐難題
在處置閑置土地時，對是否屬于是政府原因造成土地閑置的責任認定困難。《閑置土地處置辦法》第八條規(guī)定，屬于政府、政府有關部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，國有建設用地使用權人應當向市、縣國土資源主管部門提供土地閑置原因說明材料。
同時，該辦法第四條規(guī)定，市、縣國土資源主管部門負責本行政區(qū)域內閑置土地的調查認定和處置工作的組織實施。上級國土資源主管部門對下級國土資源主管部門調查認定和處置閑置土地工作進行監(jiān)督管理。
也就是說市、縣政府及其國土資源主管部門在閑置土地處置過程中，既要對閑置土地的認定開展調查，又要對認定后的閑置土地進行處置，存在既當運動員又當裁判員的嫌疑，那么政府能否保持中立對于閑置土地的處置存在重要的影響；同時，對于屬政府、政府有關部門的行為造成動工開發(fā)延遲的，是由國有建設用地使用權人提供說明材料，而非由政府或政府有關部門調查取證，國有建設用地使用權人在閑置土地處置中一般處于弱勢一方，這無疑增加了對政府責任的認定難度。
3? 司法判例
在湖南婁底市劍成置業(yè)有限公司訴益陽市赫山區(qū)自然資源局、益陽市人民政府收回國有土地使用權及行政復議案中（[2021]湘行再18號），劍成公司與益陽市赫山區(qū)自然資源局簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，合同約定出讓土地的交付與出讓價款的繳納、土地用途、出讓年限等。
但后來因益陽市召開專題會議，對案涉土地重新進行規(guī)劃，導致劍成公司未能及時開工。后劍成公司也因涉案土地開發(fā)需要重新辦理相應手續(xù)，多次向政府有關部門出具報告請求延期開工，國土管理部門亦認可因規(guī)劃調整等問題導致涉案土地不能及時動工開發(fā)，且市國土資源局明確表態(tài)待規(guī)劃調整等問題處理后約定開工日期。
但是在2018年10月26日，益陽市赫山資源局作出閑置土地認定書，認定案涉地塊為閑置土地，且閑置原因為企業(yè)自身原因，應按照《閑置土地處置辦法》的有關規(guī)定進行處置，決定依法無償收回案涉用地使用權。劍成公司認為案涉土地不屬于閑置土地，土地未開發(fā)的原因不在企業(yè)自身，故將益陽市赫山資源局訴至法院。
一審法院認為：涉案宗地因劍成公司自身原因，導致土地閑置滿兩年，益陽市赫山資源局依據(jù)《閑置土地處置辦法》第十四條第二項規(guī)定，無償收回國有土地使用權，適用法律正確。劍成公司不服一審判決，提起上訴，二審法院駁回劍成公司上訴，維持原判。
再審法院認為：劍成公司因涉案土地開發(fā)需要重新辦理相應手續(xù)，多次向政府有關部門出具報告請求延期開工，國土管理部門亦認可因規(guī)劃調整等問題導致涉案土地不能及時動工開發(fā)，且市國土資源局明確表態(tài)待規(guī)劃調整等問題處理后約定開工日期。另外，為使涉案土地盡早開發(fā)，劍成公司積極向有關部門出具報告請求兩個項目同時啟動，但相關部門均要求按照135號會議紀要執(zhí)行，該事實也說明劍成公司亦在積極主動推動涉案土地開發(fā)。故益陽市赫山資源局作出的收回決定認定事實、適用法律錯誤。涉案土地閑置原因并不能完全歸屬于劍成公司，益陽市赫山資源局作出的收回決定書認定為劍成公司自身原因屬于認定事實錯誤，以涉案土地閑置兩年以上未開發(fā)而適用《閑置土地處置辦法》第十四條規(guī)定處理系適用法律錯誤。
4? 律師總結
根據(jù)《閑置土地處置辦法》的相關規(guī)定及諸多司法判例可知：
（1）因政府原因導致土地閑置的處置方式為：由主管部門和國有建設用地使用權人雙方協(xié)商解決，如延長動工開發(fā)期限、調整土地規(guī)劃、政府安排臨時使用、協(xié)議有償回收、置換土地等。
（2）本所律師針對政府原因的處置建議：相關部門應當保證城市規(guī)劃以及相關政策的嚴肅性，保護當事人的信賴利益。對因為規(guī)劃調整或者政策變化等原因造成土地閑置的，與企業(yè)盡力協(xié)商，按照新的規(guī)劃和政策要求，商定合適的土地使用條件，例如補繳一定的土地出讓金來盤活土地等。同時城市規(guī)劃和政策調整應當盡量保持連貫性和前后一致性，盡可能保護企業(yè)的合法權益。根據(jù)實際情況，靈活采用措施來處置閑置土地。
(二) 非政府原因造成土地閑置的處置辦法
1? 法律規(guī)定
根據(jù)《閑置土地處置辦法》第八條、第十四條的規(guī)定，對于非政府原因造成的閑置土地，按照下列方式處理：
（1）未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產成本；
（2）未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產管理法》第二十六條的規(guī)定，報經有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。
2? 實踐難點
因非政府原因導致土地閑置，相關職能部門對閑置土地進行處置時，實際操作存在一定困難。
根據(jù)《閑置土地處置辦法》相關規(guī)定，未動工開發(fā)滿一年的，按照土地出讓或者劃撥價款的20%征繳土地閑置費；未動工開發(fā)滿兩年的，無償收回國有建設用地使用權。這些處置標準雖然規(guī)定的很明確，但是因為無償收回的方式過于強硬，在實踐中很難順利收回閑置土地，一般都會陷入無窮的訴訟活動中。
同時，根據(jù)《閑置土地處置辦法》相關規(guī)定，目前土地閑置費的征繳基數(shù)是“土地出讓或者劃撥價款”，是指出讓或者劃撥土地的總價款。按照土地出讓或者劃撥價款的20%征繳土地閑置費，征繳標準在一定程度來說過高，很多企業(yè)在實際中無力承擔過高的土地閑置費，因此導致該處置手段的實施難度大。且在司法實踐中，往往都會進入執(zhí)行程序，但相關土地閑置費用也不一定可以征繳到位。
3? 司法判例
長沙市望城區(qū)國土資源局與湖南鵬達投資有限公司執(zhí)行一案中([2016]湘0112行審18號)，長沙市望城區(qū)國土資源局與湖南鵬達投資有限公司簽訂《國有建設用地使用權出讓合同》，合同約定建設項目在2013年7月30日之前開工，在2016年7月30日之前竣工。
但是湖南鵬達投資有限公司受讓上述土地后并未按《國有建設用地使用權出讓合同》約定的期限動工建設。后長沙市望城區(qū)國土資源局向湖南鵬達投資有限公司作出《閑置土地認定書》，認定湖南鵬達投資有限公司受讓的上述宗地為閑置土地，且屬土地使用權人原因，并作出《征繳土地閑置費告知書》，但湖南鵬達投資有限公司一直未履行上述《征繳土地閑置費決定書》確定的義務，也未在法定期限內申請行政復議或提起行政訴訟,后長沙市望城區(qū)國土資源局只能向人民法院申請強制執(zhí)行。
4? 律師總結
根據(jù)《閑置土地處置辦法》的相關規(guī)定及諸多司法判例可知，對于非政府原因導致的土地閑置，處置方式有以下兩種：
（1）針對未動工滿一年的閑置土地，由市、縣國土資源主管部門下發(fā)《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或劃撥價款的20%以內征繳土地閑置費；
（2）針對未動工滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回土地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。
（3）本所律師針對企業(yè)原因的處置建議：可以引入履約保證金制度，對于未按時開工和竣工的企業(yè)，沒收或者扣繳其提前繳納的保證金。相較采用難以實際操作的征繳土地閑置費用或者無償收回土地的措施，履約保證金制度可以很大程度上規(guī)范企業(yè)合法、按時開發(fā)土地，避免造成土地閑置。同時也可以將未按約定時間開工建設的企業(yè)，列入誠信檔案黑名單中，限制其后續(xù)取得土地及開發(fā)的行為。
作者簡介
樹人律師事務所政府法律業(yè)務部律師助理，畢業(yè)于西南政法大學，主要從事政府法律服務、規(guī)范性文件審查、行政執(zhí)法合規(guī)、案卷評查、行政復議、行政訴訟等工作?，F(xiàn)為門源縣政府、青海省無線電管理辦公室、青海師范大學等政府、機關提供日常法律服務。
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