如何正確區(qū)分行政處罰與信用懲戒
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信用懲戒制度作為一種新型的行政管理手段，在社會治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。信用懲戒的使用，既能規(guī)范市場主體行為，維護市場秩序，又能有效降低行政執(zhí)法成本、提高行政執(zhí)法效率。目前，信用懲戒制度在我國法治實踐中已經(jīng)得到了普遍應(yīng)用。但是，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)章對于信用懲戒制度的規(guī)定存在較為嚴重的矛盾和沖突。實踐中，有些行政機關(guān)在實施信用懲戒時出現(xiàn)了超越法定權(quán)限、不符合法治要求等問題，導(dǎo)致信用懲戒制度不僅沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，反而有可能損害到公民、法人或其他組織合法權(quán)益。因此，在現(xiàn)有法律法規(guī)和規(guī)章中對信用懲戒制度沒有明確規(guī)定的前提下。進一步明晰和區(qū)分行政處罰與信用懲戒的關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上進一步明確信用懲戒的實施主體、適用范圍、實施方式、法律后果等內(nèi)容。只有這樣才能保證行政機關(guān)正確實施信用懲戒，確保信用懲戒制度在社會治理中發(fā)揮出應(yīng)有作用。
一、信用懲戒的性質(zhì)界定
信用懲戒作為一種行政監(jiān)管手段，與行政處罰、行政強制措施等具有本質(zhì)上的區(qū)別，其法律性質(zhì)和功能也完全不同。從功能上講，信用懲戒與行政處罰、行政強制措施等具有較強的內(nèi)在統(tǒng)一性和重合性，主要表現(xiàn)為：一是都具有懲戒的性質(zhì)；二是都是對違反市場主體行為進行約束和懲戒。從手段上講，信用懲戒既包括對行為人作出不利決定，也包括對其進行非難、譴責(zé)或批評；三是都屬于限制、剝奪權(quán)利的手段。從目的上講，信用懲戒是為了維護市場主體合法權(quán)益、促進市場主體健康發(fā)展所采取的措施。行政處罰是為了規(guī)范行政處罰的設(shè)定和實施，保障和監(jiān)督行政機關(guān)有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。因此，行政處罰與信用懲戒具有一定的重合性，但又不等同，是兩種不同的行政監(jiān)管手段，應(yīng)當(dāng)由不同的主體通過適用不同的程序?qū)嵤?/p>
二、信用懲戒措施的主要類型
參考國家發(fā)展改革委2021年7月公布的《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版）（征求意見稿）》，信用懲戒措施主要可以分為三大類：
第一類
國家機關(guān)依法實施的減損信用主體權(quán)益或增加其義務(wù)的措施，如限制市場或行業(yè)準入、限制任職、限制消費、限制出境、限制升學(xué)等。對此類措施，根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度 構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號）要求，必須基于具體的失信行為事實，并直接援引法律、法規(guī)或者黨中央、國務(wù)院政策文件為依據(jù)。
第二類
第二類：國家機關(guān)根據(jù)履職需要實施的相關(guān)管理措施，不涉及減損信用主體權(quán)益或增加其義務(wù)，如限制申請財政性資金項目、限制參加評先評優(yōu)、限制享受優(yōu)惠政策和便利措施、納入嚴重失信主體名單、共享公示失信信息、納入重點監(jiān)管范圍等。
第三類
國家機關(guān)以外的組織自主實施的措施，如行業(yè)協(xié)會商會、第三方信用服務(wù)機構(gòu)納入市場化征信或評級報告、從嚴審慎授信、失信扣分拉“黑名單”等。
三、信用懲戒與行政處罰的區(qū)別
首先，行政處罰是行政機關(guān)對違反行政法律規(guī)范的公民、法人或其他組織作出的制裁，它是對違法行為人的人身、財產(chǎn)、聲譽等權(quán)益予以剝奪或者限制的行政行為。信用懲戒則是在對公民、法人或其他組織作出信用懲戒之后，還會對其法定代表人或負責(zé)人產(chǎn)生一定的限制，這屬于一種附加制裁。信用懲戒一般是指有關(guān)機關(guān)依照法律法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定，對有失信行為的自然人、法人或其他組織所采取的降低信用等級、限制或取消某些特定資格等懲戒措施。
其次，行政處罰屬于行政法律關(guān)系范疇，是法律調(diào)整的行政行為。而信用懲戒則是基于失信行為對公民、法人或其他組織合法權(quán)益產(chǎn)生的影響，由具有行政管理職能的政府機構(gòu)將其納入信用檔案，并在政府網(wǎng)站上公開披露相關(guān)信息，從而對失信者實施懲戒，以達到警示教育作用。因此，信用懲戒與行政處罰雖然都屬于行政行為，但二者存在明顯區(qū)別。
四、結(jié)論
目前，我國《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等法律法規(guī)規(guī)章并沒有明確規(guī)定信用懲戒，但這不代表信用懲戒不存在。信用懲戒作為行政機關(guān)實施的一種監(jiān)督和管理行為，既有行政處罰的屬性，也具有非典型的行政權(quán)能，既不是一般的行政強制措施，也不是行政處罰。從理論上講，信用懲戒具有公共信用信息懲戒、社會治理輔助和政府治理創(chuàng)新等多種功能。因此，行政處罰與信用懲戒具有本質(zhì)上的區(qū)別，信用懲戒并不能等同于行政處罰，行政機關(guān)在實施信用懲戒時，要正確區(qū)分行政處罰與信用懲戒的區(qū)別，按照不同的程序?qū)嵤┬姓袨?，避免侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。
END
作者介紹
汪海翔，青海樹人律師事務(wù)所專職律師，主要從事立法項目、行政規(guī)范性文件審查、合同審查、行政執(zhí)法事項審查、行政復(fù)議、行政訴訟等政府法律服務(wù)。參與了《海北藏族自治州中國第一個核武器研制基地舊址保護管理條例》《青海省天然林保護條例》等立法項目以及其他各類行政復(fù)議、行政訴訟和非訴訟案件業(yè)務(wù)，常年為各政府機關(guān)提供法律服務(wù)，現(xiàn)為城北區(qū)政府、青海省稅務(wù)局、青海省無線電管理辦公室、西寧市生態(tài)環(huán)境局、青海省醫(yī)療保障局等政府、機關(guān)法律顧問。
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