政府招商引資協(xié)議是政府吸引外地投資者的活動，政府招商引資時與投資者達(dá)成的協(xié)議即政府招商引資協(xié)議。而對于招商引資協(xié)議的性質(zhì)現(xiàn)在有著不同的觀點(diǎn)，有的認(rèn)為招商引資協(xié)議是行政協(xié)議，因?yàn)槠鋮f(xié)議一方為行政機(jī)關(guān)，當(dāng)事人之間不是平等主體，不符合民事協(xié)議的構(gòu)成要求；有的認(rèn)為招商引資協(xié)議是民事協(xié)議，因?yàn)樵诤贤炗喼须p方進(jìn)行平等協(xié)商，符合民事協(xié)議的基本特征，還有的認(rèn)為招商引資協(xié)議既不是行政協(xié)議，也不是民事協(xié)議。
在筆者看來，不能單獨(dú)地將所有政府招商引資協(xié)議都統(tǒng)一歸類為民事協(xié)議或行政協(xié)議。應(yīng)該根據(jù)協(xié)議具體內(nèi)容來看待。
在重慶紅星美凱龍企業(yè)發(fā)展有限公司合同糾紛二審（（2017）最高法民終350號）判決中，法院認(rèn)為，重慶紅星公司、廣西拓福公司與玉東新區(qū)管委會簽訂了《合作協(xié)議》及《補(bǔ)充協(xié)議》，其中《補(bǔ)充協(xié)議》的有一條約定玉東新區(qū)管委會的義務(wù)主要是協(xié)助重慶紅星公司、廣西拓福公司辦理《國有土地使用權(quán)證》項(xiàng)目審批等手續(xù)，并給與乙方優(yōu)惠政策。法院認(rèn)為，從約定內(nèi)容可見，玉東新區(qū)管委會協(xié)調(diào)重慶紅星公司、廣西拓福公司辦理手續(xù)不是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的行為，而是輔助另一方合同主體履行合同，非行政管理事項(xiàng)，亦屬于民事合同。
在香港斯托爾實(shí)業(yè)（集團(tuán)）有限公司、泰州市人民政府經(jīng)貿(mào)行政管理（內(nèi)貿(mào)、外貿(mào)）再審（（2017）最高法行再99號）裁定中，法院認(rèn)為：就本案的招商引資協(xié)議而言：
（一）協(xié)議的一方當(dāng)事人海陵工業(yè)園管委會是行政機(jī)關(guān)。
（二）海陵工業(yè)園管委會在協(xié)議中處分的雖有民事機(jī)關(guān)法人的職權(quán)但主要是行政職權(quán)。招商引資協(xié)議約定海陵工業(yè)園管委會行使的職權(quán)和義務(wù)，如有關(guān)土地出讓金價(jià)格的確定、二期項(xiàng)目開發(fā)用地的預(yù)留、配套平整土地、給予政策補(bǔ)貼、幫助減免相應(yīng)稅費(fèi)、對開發(fā)、利用土地及未來改變土地用途時的同意并逐級上報(bào)審批、對斯托爾公司可能存在的違法用地行為的監(jiān)督管理和行政處罰等，均屬《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定以及海陵區(qū)政府所授予的行政管理職權(quán)。
（三）協(xié)議的目的是為了公共利益。
（四）協(xié)議的主要內(nèi)容約定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)。
總之，本案招商引資協(xié)議一方為行政主體，協(xié)議目的符合公共利益需要，海陵工業(yè)園管委會行使的主要是《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定的行政職權(quán)，協(xié)議內(nèi)容除包括相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)約定外，還包括大量難以與協(xié)議相分離的行政權(quán)利義務(wù)約定，依法屬于《適用解釋》第十一條第一款規(guī)定的行政協(xié)議范疇。
從司法實(shí)踐角度來看，在招商引資協(xié)議中，判斷是否行政協(xié)議主要是判斷行政機(jī)關(guān)是否履行行政法上的權(quán)利義務(wù)，最高院之前在司法實(shí)踐中從以下三個方面進(jìn)行判定：
一是否行使行政職權(quán)、履行行政職責(zé)；
二是否為實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)或者行政管理目標(biāo)；
三是在協(xié)議里或者法律中是否規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的優(yōu)益權(quán)。但也不乏別的法院以其他標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行判斷。
而在爭議解決訴訟程序方面，在香港斯托爾實(shí)業(yè)（集團(tuán)）有限公司、泰州市人民政府經(jīng)貿(mào)行政管理（內(nèi)貿(mào)、外貿(mào)）再審（（2017）最高法行再99號）裁定中，法院雖裁定案涉招商引資投資協(xié)議為行政協(xié)議，但其并未裁定其必須以行政協(xié)議的方式進(jìn)行解決，而是給予當(dāng)事人一定選擇權(quán)。與民事訴訟程序相比，行政訴訟程序更有利于全面審查協(xié)議中有關(guān)稅收承諾、土地出讓價(jià)款承諾、行政許可承諾等諸項(xiàng)涉及行政法律規(guī)范之適用條款的合法性與合約性；而協(xié)議可能包含的工商、質(zhì)監(jiān)、房管、建設(shè)、交通等多個行政許可審批事項(xiàng)的約定，適用行政訴訟程序?qū)徖硪哺鼮檫m宜。綜上，從現(xiàn)有司法實(shí)踐及理論來看，在招商引資協(xié)議中并未存在區(qū)分行政協(xié)議與民事協(xié)議的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并予以當(dāng)事人一定程度上自由選擇訴訟程序的權(quán)利。
但若法院以行政協(xié)議來看待，那么對于政府在協(xié)議中約定的職責(zé)、需要履行的義務(wù)、優(yōu)惠政策等進(jìn)行全面審查。所以政府在簽訂招商引資合同的時候需要慎之又慎。
政府招商引資協(xié)議主體主要為政府與投資方，故政府方在與投資方簽訂招商引資協(xié)議之前，應(yīng)當(dāng)對協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行全面審查。從政府機(jī)關(guān)自身出發(fā)，政府欲通過引入外資，拉動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、行業(yè)領(lǐng)域發(fā)展，所以需要在簽訂此類協(xié)議前審查協(xié)議中約定的政府需要履行的義務(wù)，故需要審查協(xié)議內(nèi)容是否會對國家利益、公眾利益造成損害；政府是否有行政職權(quán)來給予投資方行政允諾、行政優(yōu)惠等，協(xié)議約定的內(nèi)容是否超越其法定職權(quán)；政府對于履行協(xié)議約定的后續(xù)進(jìn)行預(yù)判，政府機(jī)關(guān)是否能夠承擔(dān)無法履行招商引資協(xié)議的后果，簽訂后對政府機(jī)關(guān)有何種風(fēng)險(xiǎn)等問題。從政府機(jī)關(guān)方面來看，政府與投資方簽訂招商引資協(xié)議的初衷在于為當(dāng)?shù)匾敫哔|(zhì)量資源，讓當(dāng)?shù)刭Y源更加豐富、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更加盤活。所以對于投資方審查是很有必要的，如需要審查投資方是否有資格能履行招商引資協(xié)議中約定的其應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)、其資本來源是否合法等。
政府在簽訂招商引資協(xié)議后，可能會對協(xié)議內(nèi)容產(chǎn)生爭議，那么關(guān)于政府如何行使單方解除權(quán)以及無法履行時如何承擔(dān)賠償責(zé)任的問題，詳見下篇。
