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2017年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》（以下簡稱《意見》），全面啟動全國生態(tài)保護的紅線劃定與制度建設(shè)?！兑庖姟诽岢?，2020年年底前全國生態(tài)保護紅線劃定要全面完成。對于采礦權(quán)到期后自然資源主管部門是否準予延續(xù)的問題。本文試以案例角度，探析采礦權(quán)延續(xù)的現(xiàn)狀及對策。

某企業(yè)（以下稱“本案企業(yè)”）是一家從事沙石料加工、銷售的企業(yè)，擁有砂石礦《采礦許可證》，即沙石料的采礦經(jīng)營權(quán)。

2011年10月24日，本案企業(yè)通過青海省國土資源廳礦業(yè)權(quán)交易中心公開掛牌拍賣取得砂石礦《采礦許可證》。同時，本案企業(yè)繳納了采礦權(quán)價款50萬元，礦山恢復(fù)治理植被保證金150萬元及占用草場補償金110萬元。

2012年5月，本案企業(yè)開始按照《采礦許可證》劃定的深度、開采規(guī)?；I建砂石料場，但在籌建工作還不到一個月時間的2012年6月，某縣環(huán)境保護與林業(yè)局隨即責令本案企業(yè)停。

2014年7月，在《采礦許可證》有效期屆滿前3個月本案企業(yè)向某縣國土資源局提出了采礦權(quán)延續(xù)的申請。2014年9月15日，經(jīng)某縣國土資源局、環(huán)境保護與林業(yè)局、水利局及安監(jiān)、勞動監(jiān)察等部門實地調(diào)查簽署了同意本案企業(yè)的采礦許可證延續(xù)的意見，但后續(xù)一直都未給予本案企業(yè)是否給予準予延續(xù)的決定。

2016年6月16日，某縣政府、國土資源局、環(huán)境保護與林業(yè)局、水利局及草原監(jiān)理工作站聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于某縣利新砂石料場生態(tài)恢復(fù)治理問題整改的通知》，以“利新砂石料場供砂主體蘭新鐵路、峨祁公路均已完工；利新砂石料場未按生態(tài)恢復(fù)治理方案完成治理任務(wù)；采礦許可證已到期”等理由決定取締本案企業(yè)擁有采礦權(quán)證的利新砂石料場。

2016年9月9日，本案企業(yè)提起訴訟，請求：一、依法撤銷某縣政府、國土資源局、環(huán)境保護與林業(yè)局、水利局聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于某縣利新砂石料場生態(tài)恢復(fù)治理問題整改的通知》；二、依法判令某縣政府、國土資源局對《采礦許可證》作出準予延續(xù)的決定。

一、關(guān)于《關(guān)于某縣利新砂石料場生態(tài)恢復(fù)治理問題整改的通知》是否違法的問題

《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》第二十六條規(guī)定：“禁止在自然保護區(qū)內(nèi)進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動。”

青海省國土資源廳下發(fā)規(guī)范性文件也規(guī)定：“在嚴禁區(qū)域內(nèi)已設(shè)置砂石土類采礦權(quán)的，采礦權(quán)出讓期滿后一律予以注銷，不得辦理延續(xù)登記手續(xù)”。就本案來看，相關(guān)行政機關(guān)前期雖然擬同意本案企業(yè)采礦許可證延續(xù)，但后因本案企業(yè)的違法開采和生態(tài)恢復(fù)治理等問題，結(jié)合采礦權(quán)掛牌交易成交確認書約定等，行政登記機關(guān)依法未予以延續(xù)，應(yīng)認定為無證開采。為此，法院認為，被告基于以上理由作出《關(guān)于某縣利新砂石料場生態(tài)恢復(fù)治理問題整改的通知》，其行政行為事實清楚，證據(jù)充分，程序合法。雖然在通知中未列寫所適用的法律法規(guī)及規(guī)范性文件，但從本案的客觀事實及行政機關(guān)所出示的規(guī)范性文件等證據(jù)綜合分析，其行政行為并無不當，應(yīng)予以維持。因此，原告要求撤銷被告作出的《關(guān)于祁連縣利新砂石料場生態(tài)恢復(fù)治理問題整改的通知》的訴訟請求不成立，不予支持。

二、關(guān)于《采礦許可證》作出準予延續(xù)決定的問題

法院認為，本案企業(yè)從開辦砂石場申請到縣政府同意批復(fù)、采礦權(quán)掛牌交易成交確認書、取得采礦許可證、項目環(huán)境影響報告書的批復(fù)等均按法定程序進行，予以確認。關(guān)于某縣國土資源局政府常務(wù)會議議題征求意見單，證明為當時的建設(shè)需求，有關(guān)行政部門在征求意見單上簽署的同意本案企業(yè)的采礦許可證延續(xù)的意見，前提條件是必須進行生態(tài)恢復(fù)治理，禁止超范圍開采及非法采金，如有違反將取締開釆資格。但某縣國土資源局向法庭出示的行政處罰決定書、責令停止違法行為通知書、限期完成生態(tài)恢復(fù)治理工作的通知等相關(guān)證據(jù)均顯示了本案企業(yè)的違法行為和未履行生態(tài)恢復(fù)治理。行政機關(guān)也未進行采礦許可證延續(xù)的審批，應(yīng)予以支持。

法院認為，某縣生態(tài)保護與環(huán)境治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)青海省委、省政府文件要求，針對本案企業(yè)存在生態(tài)恢復(fù)治理問題，于2015年8月25日向本案企業(yè)下發(fā)了《關(guān)于限期完成生態(tài)恢復(fù)治理工作的通知》；于2016年6月2日下發(fā)《關(guān)于某縣利新砂石料場生態(tài)恢復(fù)治理工作的整改通知》。由于本案企業(yè)一直沒有完成生態(tài)恢復(fù)治理整改內(nèi)容及以上事實，某縣國土資源局、環(huán)境保護和林業(yè)局、水利局、科技農(nóng)牧扶貧開發(fā)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于某縣利新砂石料場生態(tài)恢復(fù)治理問題整改的通知》，以“利新砂石料場供砂主體蘭新鐵路、峨祁公路均已完工；利新砂石料場未按生態(tài)恢復(fù)治理方案完成治理任務(wù)；采礦許可證已到期”等理由，決定取締利新砂石料場。

但是，因本案企業(yè)要求某縣國土資源局辦理采礦許可證延續(xù)的訴求為一案兩訴，不予支持。

一審判決：駁回原告祁連利新沙石料加工有限公司的訴訟請求。

一審宣判后，本案企業(yè)不服，上訴至青海省高級人民法院。

二審判決：駁回上訴，維持原判。

一、關(guān)于本案《采礦許可證》是否應(yīng)當作出準予延續(xù)決定的問題

基于維護國家和社會公共利益的需要，行政機關(guān)可以擁有必要的自由裁量權(quán)，分類處理到期采礦權(quán)的延續(xù)審批。

本案雖因一案兩訴，不予支持，但是，從法院審理意見可以看出，對于到期的采礦權(quán)，如果涉及生態(tài)環(huán)境保護要求，礦業(yè)權(quán)人未按生態(tài)恢復(fù)治理方案完成治理任務(wù)，則自然資源主管部門可以不予延續(xù)。

筆者認為，對于不在自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)，符合環(huán)評要求、符合主體功能區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)政策，尚有剩余儲量的采礦權(quán)，礦業(yè)權(quán)人通過綜合治理、限期內(nèi)完成生態(tài)恢復(fù)治理等工作，可予以延續(xù)。相反，如果礦業(yè)權(quán)人未履行生態(tài)恢復(fù)治理工作，自然資源主管部門可以不予延續(xù)，大多數(shù)法院也都會予以支持。

對于采礦權(quán)與自然保護區(qū)存在少部分重疊的，可在準予延續(xù)申請時通過調(diào)整縮小開采范圍使采礦權(quán)主動退出保護區(qū)。

二、礦業(yè)權(quán)被強制權(quán)退出情形下采礦權(quán)延續(xù)申請的問題

從資源充分利用的角度而言，允許還有剩余儲量的采礦權(quán)延續(xù)具有合理性。但在考慮是否延續(xù)采礦權(quán)時，不但要考慮剩余儲量，也要考慮是否符合當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護等要求。對于被列入生態(tài)環(huán)境保護區(qū)等禁止開發(fā)礦產(chǎn)資源區(qū)域的采礦權(quán)，到期后自然資源主管部門可以不予延續(xù)。

此外，在目前中央提出“要金山銀山，更要綠水青山”的新形勢下，相較而言，生態(tài)環(huán)境保護的價值和重要性更為凸顯，環(huán)境保護的要求更為嚴格。為了貫徹落實“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，國家近年來不斷加大環(huán)境保護的力度，對涉及自然保護區(qū)的采礦權(quán)進行整改。如果礦業(yè)企業(yè)因與國家自然保護區(qū)域重疊、環(huán)境生態(tài)紅線劃定及環(huán)境綜合治理工作等問題被強制退出，則礦業(yè)企業(yè)已不符合延續(xù)條件。依據(jù)《行政許可法》第八條之規(guī)定，行政機關(guān)未為礦業(yè)企業(yè)辦理采礦權(quán)延續(xù)許可，屬于行政機關(guān)以保護社會共公共利益為由，變更或者撤回已經(jīng)作出的行政許可的合法行為。因此，自然資源主管部門可以不予延續(xù)。

如果《采礦權(quán)出讓合同》有約定應(yīng)予以延續(xù)，礦業(yè)權(quán)人已有到期必然延續(xù)的預(yù)期，考慮到維護政府信用，保護采礦權(quán)人權(quán)益和信賴利益。可根據(jù)評估結(jié)果對采礦權(quán)及礦山生產(chǎn)設(shè)備等進行合理補償。

但是，對于礦業(yè)權(quán)人有采取破壞性的開采方法開采礦產(chǎn)資源等違法行為的，登記管理機關(guān)可責令限期辦理采礦許可證注銷登記手續(xù)，逾期不改正的，由原發(fā)證機關(guān)公告后注銷采礦許可證。采礦許可證到期的，自然資源主管部門應(yīng)當不予延續(xù)。